创新驱动导向下财政政策促进科技创新的路径探索（2）_成果分享_专家咨询团_理论频道

另一方面，当前我国政策激励的重心在创新结果，而非实际的创新过程或创新行为，导致科技创新实践重“果”轻“源”。以税收优惠为例，在优惠对象上，强调创新的产出成果，此政策优势为操作简便，对政策管理能力要求较低，但其劣势却遗患无穷，直接导致企业重产品成果、轻研发投入，重既定成果推新、轻创新成果转化，并导致部分企业在“新产品”、“新技术”、“高新企业”等创新名号上做文章，在某种程度上导致税收优惠的滥用。同时，在优惠方式上，以税率式直接优惠为主，以税基式间接优惠为辅，典型如企业所得税税率优惠，但所得税优惠以创新企业实现所得为前提，企业在创新过程中高昂的研发投入、科技成果转化投入等成本费用支出，并非一定能实现收益，在此优惠格局下，创新企业的亏损难以获得弥补，其效应同样引导企业重“果”轻“源”。

三、创新驱动导向下我国财政促进科技创新面临的现实约束

（一）法治财政原则践行不足，导致财政科技政策的制度根基不实

当前，我国财政基本法缺失，科技财政政策的法治框架不完整，财税法定原则的践行不到位。长期以来，我国财税政策实践中的行政主义浓厚，政策制定和运行具有浓厚的行政化色彩。以税收优惠为例，当前我国缺少对税收优惠的基本法律规定，科技税收优惠政策的操作由税收行政机关决定，其政策出台受到诸多法律之外因素的影响。总体来看，我国科技税收优惠政策并非以科技导向和产业导向为主，而是长期受制于区域嵌套，优惠标准以高新区、开发区、产业园区等区域政策主导，致使企业努力的方向是挤进优惠区域，而非进行实质性的研发创新活动，从而导致税收优惠的运用过多、过滥，税收“补丁上打补丁”，并导致企业名义税负居高不下，制度性与管理性税收流失交互叠加。

（二）预算控制与绩效评价不到位，使得财政科技政策的实施规模及效果不明

当前，受制于税务管理能力的约束及税收优惠过多过滥的现状，对税式支出的税基测算与税额评定缺失精确、可靠的操作依据，导致税式支出预算缺失，从而使得财政科技投入的全口径规模不明晰，并在某种程度上导致对税收优惠支出额度的放任。另一方面，科技财政政策实施的绩效评价及应用不足。科技财政政策的实施缺少全程覆盖的事前论证、事中追踪与事后评价的连环体系，更多地注重政策出台而相对淡化政策评估，在相当程度上导致政策实施的效果不明，更遑论绩效评价结果对政策改进的指导及应用。

（三）财政科技体制不合理，制约财政科技政策运行实效

当前，我国科技创新政策通常以专项资金的形式推出，其实质是由政府各部门所掌控，由于我国政府间的横向责权配置长期被忽视，导致部门林立、职能重复或交叉，使得科技创新政策政出多门，且繁杂的政策往往服务于本部门的科技创新规划，缺少统一协调与整合简并，政策格局呈现碎片化、割据化特征，导致企业将大量资源用于“跑部钱进”，甚至重复立项，科技财政资金的整体合力及政府部门协同服务作用有待深入挖掘。中央出台的财政支持政策通常会要求各级地方政府进行资金配套，而对地方财政而言，从省级财政、市级财政到基层财政，财力层层收紧，往往难以有足够的财力配套支持科技创新，甚或通过挪用、挤占科技专项资金以满足“吃饭”财政，由此使得即便在政策制定层面体系设计良好，但在实践中，由于缺乏规范、有效的财政成本分担机制，使得政策的实际执行力受到限制。

四、创新驱动导向下提升财政促进科技创新有效性的路径选择

（一）提升财政科技投入力度，优化财政科技支出结构

首先，建立持续稳定、富有弹性的财政科技投入增长机制，确保创新驱动战略实施的资金保障到位。抑制财政科技支出占财政总支出比重下滑态势，确保财政科技投入增长率不低于当年财政支出增幅。改进科技经费预算编制规则，以财政资金利用效率为实质标准，推进实施“绩效预算”或“零基预算”，摒弃传统僵硬的“基数增长法”。

其次，整合散落于各部门的科技创新专项资金，以母基金方式形成财政科技资金“蓄水池”。综合运用财政贴息、贷款担保、风险补偿、股权引导等多种财政工具，通过母基金的投资运营，引导企业与社会资本广泛参与创新系统，建立财政投入为指引、企业投入为主体、社会资本投入为补充的多元化科技创新投入体系，多渠道筹措创新资金，破解创新主体尤其是科技型中小企业的融资约束。

再次，在财政科技支出结构上，依据创新产品与知识流的外部性程度，强化对基础研究、共性技术、关键技术、公共技术服务平台、社会公益项目、战略性技术研发项目等的财政支持力度；根据科技创新系统运行的现实状况，通过子基金的形式，加强对科技创新薄弱环节如科技成果转化等领域的重点支持；为协调区域创新能力差距，可通过设立科技专项转移支付等方式，强化对科技欠发达地区的支持力度。

（二）清理、优化科技创新税收优惠政策体系

一是在顶层设计上，应由全国人大加快制定税收优惠法，明确税收优惠的目标、范围、对象、优惠方式、方法、程序与管理，具体可通过对当前已相对成熟但呈散落化布局的各种科技税收优惠行政法规、通知、解释等进行筛选、整合、兼并，将其上升为法律，提高科技税收优惠法律效力等级，为抑制税式支出规模与方向失控架构法治基石。

二是以普惠性标准为基础，确立研发税制的核心地位。应加快清理以特定地区、特定企业、特定对象等形式标准为代表的科技税收优惠政策，以产业技术为导向，在对创新系统各环节进行整体覆盖的基础上，将政策施力重心置于企业创新过程的前端，尤其是研发、成果转化及创新孵化环节，以企业实际进行的创新过程或行为为实质判定标准，对所有真正实施创新的市场主体一视同仁。

三是建立以间接优惠为主、直接优惠为辅的科技税收优惠体系。在将税收优惠总体规模纳入税式支出预算管理的基础上，大力提升税务管理能力，以创新过程激励为重心，通过研发费用加计扣除、加速折旧、亏损结转、投资抵免、科研开发准备金税前列支等优惠方法，建立激励企业进行实质创新的间接式税基优惠体系；同时，通过低税率、税额减免等方式，辅助以创新成果激励为指向的直接式税率优惠。

（三）健全政府采购政策支持体系

当前，我国政府采购法实施已有多年，但囿于诸多历史与现实因素，我国科技政府采购政策仍然存在实施细则不明晰、政策协调度与衔接不力、科技政府采购对象界定模糊、与GPA规则不一致等问题与挑战，进一步完善科技政府采购政策支持体系，应建立健全科技创新政府首购与订购制度，通过编制进退有序、动态管理的政府采购自主创新产品目录，对符合产业技术革命发展方向、拥有自主知识产权、具有市场拓展潜力的特定高新技术产品或装备，优先安排采购预算，进行政府首购，对政府需要的重大创新技术或产品，在经过法定论证程序后，对适格的产、学、研主体进行预先订购，以降减其成本收益的外部性程度。同时，在满足采购基本需求的前提下，在政府采购评标方法中，强化自主创新因素，并给予其一定幅度的价格优惠。（作者：王波张念明）