养老机构发展瓶颈及其破解_成果分享_专家咨询团_理论频道

为深入了解和剖析当前制约养老机构发展的问题，探索破解之道，山东社会科学院人口学研究所联合山东省老年产业协会，于2016年8-10月对山东省17地市的45家养老机构进行了实地调研和数据采集。本文以此次调查结果为基础进行分析说明，希望能抛砖引玉，在推动山东养老服务发展的同时，为全国养老机构的发展和研究提供一定的借鉴。

一、山东省养老机构发展状况

整体来看，山东省养老机构发展状况具有以下特点。

1.养老机构发展迅速、规模可观，但床位空置率高

2013-2015年，山东省政府每年安排不少于10亿元的专项资金和5000多亩的养老项目用地指标。2013年，山东省各类养老服务机构床位44万张，到2015年底已发展到60余万张，每年新增床位8万余张，发展迅速。养老机构平均投资金额接近8500万，面积2.54万平方米，平均床位数接近500张，护理床位数接近200张，规模较为可观。尽管如此，还有接近1/3的养老机构表示有扩建计划。但是，相比规模可观的机构和床位数量，床位利用率却整体偏低。45家养老机构平均在住老年人147人，平均入住率仅为46.74%，有的机构甚至只有6%，床位空置率严重。

2.民办养老机构运营艰难

随着政府对社会资本兴办养老服务业的扶持、引导以及公办养老机构转制的推进，民办和公建民营养老机构具有巨大的发展潜力。但就目前来看，民办养老机构经费自筹，自负盈亏，生存和发展压力大，多数运营困难。民办养老机构中，自称盈亏平衡的占16%，略有盈余的占19%，处于亏损状态的达到65%。养老机构投资大，资金回转周期长，而民办养老机构普遍床位闲置率高，后续资金投入难以保障，可持续发展风险大。政府虽然在用地、融资、建设、运营等方面出台了扶持和优惠政策，但调查发现，民办养老机构在政策享受方面面临诸多困难。一是贷款融资难，45家养老机构中，只有一家享受到国家贴息贷款。二是政府提供的建设补助和运营补助虽数额有限，毕竟对民办机构起到雪中送炭的作用。然而有46.9%的民办养老机构无法享受到政府的全额补贴。有的是因为未能取得养老许可证无法领取运营补贴，有的则是区县级财政困难，资金无法及时到位。三是养老机构经营风险大，如果有老人出现意外，会给机构带来沉重负担。

3.医养结合意向强烈，实质性资源整合难

在鼓励发展“医养结合”模式的政策引导下，八成以上的养老机构希望发展成为“医养结合型”机构。养老机构是否可以提供及时、便利的医疗服务会直接影响到机构的进一步发展。但“医”和“养”由卫生和民政部门分属管理，由于部门之间的独立性、专业性，在具体操作过程中，各部门对相关政策的认识、调整和落实难以做到协调一致和横向整合，一定程度上制约了医养结合型养老机构的发展。调查显示，山东省养老机构中具有医养结合功能的占68%。其中，13%的机构与附近的医疗机构有合作关系，15%的内设了医务室，40%的机构自身设有医院或护理院。鉴于养老机构开设护理院、医疗机构的门槛高，半数以上的机构是在原有医疗机构的基础上增设了养老服务功能。国家鼓励医养结合模式的初衷，是通过两种资源的整合提高资源利用效率，是倡导医疗机构和养老机构联营、协作，而不单单是扩建机构，让医疗资源都参与到养老服务业中来分一杯羹。当前盲目发展“全面型”机构的做法，容易造成养老机构和医疗机构的重复建设和资源浪费。

4.山东省东、中、西部地区养老服务水平发展不均衡

和全国一样，山东省东、中、西部在经济文化发展方面差异明显。山东东部地区在机构规模、护理人员状况、收费价位、老人入住情况、经营状况、享受政府补助、购买保险比率、医养结合发展等多个方面，均明显超过中西部地区水平，发展态势相对较好。究其原因，首先，东部地区经济发达，市级层面的财政支持较为可观。以2016年每张新建养老床位的建设补助为例，东部的青岛为12000元，中部的济南市平均在4000元左右，西部的菏泽市2016年刚刚涨到2000元。其次，东部地区养老机构借助其地理和气候优势，在发展“候鸟式”养老方面较为有利。在东部地区调查期间，每个城市的养老机构都有从外省赶来短期入住的老年人。还有，社会需求相对较大。老人入住养老机构的根本原因一是子女少，二是子女没有时间和精力在家中照护赡养。山东省东部地区由于贯彻计划生育政策较为彻底，老龄化程度高，目前60岁及以上老年人口占比均超过20%；独生子女家庭多，家庭赡养压力大，对机构养老的潜在需求相对较高。

二、山东省养老机构发展中存在的问题

根据调研结果，山东省养老机构发展过程中普遍存在如下问题。

1. 护理员队伍整体水平不高

养老服务业的特性决定了养老机构发展过程中护理员具有至关重要的作用。此次调查的45家养老机构中，90%的机构参加过运营管理培训和养老护理员资格培训，护理员资格证书持有率平均达到80.72%。但由于准入门槛低，护理员队伍专业化水平参差不齐，原来接受过正规或长期培训的人员屈指可数，绝大多数从业者都是经过短期培训后获得初级资格证书。资格证考取与受教育程度以及年龄有密切关系。此次调查的45家养老机构护理员平均年龄为41岁，其中公办机构护理员年龄较小，为30岁；民办机构护理员平均年龄43岁，基本为周边的村民或是城镇下岗、退休人员。护理员待遇普遍偏低，平均工资为2653元。只有公办养老机构和少数公建民营机构为护理员缴纳“五险一金”，缴纳五险或四险的机构占35%，11%的机构不提供任何社会保障。另一方面，护理员社会地位和待遇低、发展空间窄，又成为养老机构难以招聘到稳定、年轻护理员的重要原因。

2. 无证经营限制民办养老机构发展

未能通过消防验收，是导致绝大多数养老机构无证经营的最直接原因，也是当前制约养老机构发展的最大瓶颈之一。消防设施改造投资大，要求严，许多民办机构表示当前已经运营困难，无力承担少则数十万多则上百万的消防整改费用。同时，消防验收要求的前置条件较多，如需要提供土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等十几项证照。由于过去养老机构在土地利用、规划许可、建设等方面存在审批手续不齐全、不规范等历史遗留问题，大多非自身原因造成无法备齐相关文件证明。拿不到消防备案手续，不仅民政部门的民非证不予年审，不能获得政府的运营补贴，而且卫生证以及银行的一些手续也无法办理，医保定点报销无法落实，严重限制了民办养老机构的发展。

3. 政策扶持难落实与部分机构政策套利并存

按照有关政策规定，养老机构用电、用水、用暖、燃气、有线电视收费等执行居民价格，但一些民办养老机构租用的是村里的土地或是厂房和商业用房，这项政策就很难落实。调查显示，只有88.1%的养老机构完全享受到执行居民价格的优惠政策。另外，只有57.6%的养老机构享受到省级财政提供的一次性建设（改建）补助和三年运营补助。调查还发现，由于缺乏后期监管，政府前期的扶持政策一定程度上诱发了民办养老机构的道德风险。为了获取政府补贴，部分养老机构存在虚报床位数量等政策套利现象，也有个别机构以“养老”之名行房地产业之实，套取用地指标和财政补助。

4. 标准化和行业规范建设滞后

标准化建设是行业健康、有序发展的根本保障。养老服务业的良性发展离不开标准化为指导的行业规范。调查发现，山东省养老机构在标准化和行业规范方面还存在不足。以老年人能力评估为例，老年人入住养老机构，需要对其生活能力进行评估，以便确定所需的护理等级并据此确定收费标准。这种评估本应由入住者和养老机构之外的第三方评估机构根据专业标准来进行。虽然2016年山东省已发布《关于开展老年人能力评估工作的实施意见》，目前所有的机构也都会对入住老人的健康和生活自理情况进行观察和评估，但参照标准不一。截止到2016年10月调查结束时，80%的养老机构自己制定标准进行评估。这也导致机构和入住老人家庭之间对判定结果经常难以达成共识，甚至产生矛盾，带来收费和看护方面的影响。