构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系

机构养老作为居家和社区养老的重要补充，在社会化养老中发挥着不可或缺的作用。近年来，中央和地方政府集中出台了一系列扶持养老机构发展的政策。对这些政策的实施效果进行评估和反馈，及时总结养老机构发展过程中的经验和教训，对于决定政策的延续或调整具有重要的参考价值。 

近年来，民间社会资本参与养老服务获得空前的政策支持，公建民营和民办养老机构也快速发展起来。但当前机构养老服务却出现了一种怪象，陷入发展困境。一方面，政府提出的建设目标混淆了潜在需求和有效需求两个概念，缺乏对有效需求的科学评估，过于粗放的推算方式产生了床位数依然“供不应求”的状况判断。另一方面，从整体养老机构尤其是民营机构运营和老年人利用情况来看，老年人入住率低，床位空置率高，机构运营困难，同时老年人个性化的养老需求未能得到有效满足，出现了供需错位和养老服务资源的浪费状况。当前养老服务供给、需求与利用之间存在的结构性矛盾成为养老机构发展中的突出问题。

对养老机构扶持政策实施效果的评价，可以衡量扶持政策是否得到了有效利用，这也成为下一步政策制定的依据所在。关于养老机构扶持政策实施效果的评价标准，从大的框架来看，公平性和有效性可作为实施效果的评估标准；从具体内容来看，可从养老机构入住率、床位利用率以及机构盈利水平，即能否持续提供养老服务来判断。

养老机构按经营性质大致可分为公办、公建民营以及民办三种。养老机构性质对其运营状况影响甚大。目前来看，公办养老机构的人员以及建设、运营经费全部来自财政拨款，社会认可度和老年人入住率高，甚至出现老年人排队等候床位的状况；公建民营机构由于沾了“公”字，人们的认可度相对较高，养老资源利用情况也相对较好；完全民办机构，经费自筹，自负盈亏，运营艰难。随着政府对社会资本参与养老服务业的引导以及公办养老机构转制改革的推进，民办和公建民营养老机构具有巨大的发展潜力。

山东社会科学院和山东省老年产业协会联合组成的调研组对山东省的45家养老机构进行了实地调查和数据采集。对山东省45家养老机构的调查数据分析发现，半数以上养老机构的运行效率还需要进一步提升；养老机构的性质、建立时间、投资金额、入住老人数量、收费标准、政府的建设和运营补助等对养老机构的运营状况具有显著影响。对资金扶持、人力支持以及医养结合三方面政策实施情况的分析表明，政府扶持政策虽起到促进作用，但未能完全实现预期设想。养老机构发展迅速但可持续发展面临困境，人员匮乏依然是机构发展短板，医养结合成为基本认知但实质性资源整合不容乐观，机构服务供给与老年人需求未能实现有效对接。

针对这种现实问题，可以从如下方面进行政策调整和完善。

1.合理扶持，避免资源浪费

地方政府多将养老机构和床位建设、医养结合情况等纳入考核指标，鼓励机构做大做全。针对目前养老机构闲置率过半的状况，应更加注重老年人的实际需求和机构的可持续发展，避免养老和医疗资源浪费。鉴于目前城市日间照料中心和农村幸福院有效利用率极低，造成大量资源闲置浪费的现实，建议重新定位日间照料中心和农村幸福院的功能，不再对新建数量提硬性要求；对现有此类设施进行改造，一部分改建为社区嵌入式小型住养、托管机构，一部分改建为老年人活动中心，切实提高利用率。

2.加强人才培养

养老机构的发展，除了体现在床位数量的增长方面，更重要的是养老服务水平的提升。相对稳定和高素质的管理人员和护理员队伍，尤其是护理员的技能水平和敬业精神对机构可持续发展起到关键作用。目前养老机构护理员整体水平与养老服务业发展不相适应，亟需加以改变。短期培训可解燃眉之急，但人才培养是个长期的过程。政府可扩大在养老机构设立的公益性岗位数量，通过购买服务的方式，对养老机构和护理人员进行扶持；针对已设立养老护理专业的大专院校，强化学生在校期间的实习机制，与专业学生签订最低服务年限，实现高校培养和社会需要的对接，提高护理员队伍专业化水平。

3.强化监管，奖优罚劣

针对养老机构的扶持政策与管理政策，都是为了更好地推动养老服务业的健康、可持续发展。任何产业的良性发展都离不开行业严格、系统的行业规范和正确引导。政府在推出扶持政策的同时，应加强对养老机构的管理、监督和考核，随时发现、消除和惩戒各种不合理行为。建立第三方评估机制，对养老机构及政府购买服务进行定期评估，改变当前政府机构与养老机构之间缺乏“裁判”，政府或是养老机构既当裁判员又当运动员的局面，奖优罚劣，进一步加强对养老机构的后期监督管理。

4.提升老年人在养老服务发展中的获得感

政府为鼓励社会力量参与养老服务业，前期扶持政策集中在供给方即养老机构方面。通过一系列的扶持政策，推动养老服务供给方发展这一直接效果已基本达到。归根结底，满足更多老年人多元化的养老需求是扶持政策的最终目标，今后需要加强对服务需求方的养老保障和支持。对机构养老服务有使用意愿且有消费能力的老年人才是有效服务对象。应根据不同需求群体特征实施相应的保障方式，扩大长期护理保险制度的试点范围，尤其是有刚性需求的失能失智老人和农村贫困老人，使他们可以有机会、平等享受到发展起来的养老服务。

（转载自山东社会科学院田杨等撰写的《养老机构扶持政策实施效果研究》）

[责任编辑：杨凡、王江华]

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