用法治方式推进养老服务健康发展 ——写在《山东省养老服务条例》即将施行之际

2020年3月26日，山东省第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过了《山东省养老服务条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2020年5月1日起施行。这是山东养老服务发展中的一个里程碑式的大事件，对于推进山东乃至全国养老服务的法治化、规范化健康发展必将产生重要影响。

背景和意义

党的十八大以来，随着我国人口老龄化速度和程度不断提高，党和政府对现代养老服务体系建设愈加重视，先后以党中央、国务院和相关国家部委名义发布的关于应对人口老龄化和加强完善养老服务体系建设的文件多达数十项，从顶层设计上对养老服务体系建设的各个方面不断进行完善。政府对养老服务业的投入逐年增多，养老机构数量和每千名老年人口拥有养老床位数逐渐接近发达国家水平，现代养老服务体系正在逐渐形成。

山东省是全国第一老年人口大省。2016年末，山东省60岁及以上老年人口就达到2057万人，占全省总人口的20.68%，其中65岁及以上老年人口1307.98万人,占全省总人口的13.15%，成为全国唯一一个老年人口超过2000万人的省份，较高的人口老龄化程度意味着山东省已经进入中度老龄化社会（60岁及以上老年人口比例超过20%）；2018年末，山东省65岁及以上老年人口比例达到15.04%，高于全国平均水平（11.94%）3.1个百分点。山东省也和辽宁省、上海市、四川省、江苏省、重庆市一起，成为全国首批进入深度老龄化社会的省份（65岁及以上老年人口比例超过14%）。2019年末，山东省65岁及以上老年人口比例达到15.77%，人口老龄化形势极为严峻，养老服务任务极为艰巨。

面对严峻的人口老龄化形势，山东紧跟中央部署，高度重视养老服务工作，从资金、土地、税费、融资等方面，大力扶持养老服务业发展。据统计，山东省目前有养老机构2200余处、机构养老床位46万张，社区老年人日间照料中心约3500处、农村幸福院1.05万处，专业养老服务组织200余家，养老机构数量、每千名老年人口拥有养老床位数及各种养老服务基础设施数量，在全国都位居前列。但是，山东养老服务的发展也还存在一些问题，如政策措施“碎片化”甚至相互冲突、养老机构和其他养老服务设施建设缺乏规划、居家社区养老服务不规范、扶持保障措施难落地、监督管理不到位等，制约了养老服务的健康发展。在这种情况下，为了更加积极主动地应对人口老龄化，健全养老服务体系，满足老年人多样化、多层次养老服务需求，有必要通过制定施行《条例》，整合和补充完善此前发布的有关规章和政策，提高其规制层次和约束力，推进养老服务的法治化、规范化健康发展。

主要亮点

《条例》分为总则、养老服务设施规划和建设、居家社区养老服务、机构养老服务、医养康养结合服务、扶持保障措施、监督管理、法律责任和附则，共9章75条，虽然在章节和条目设置方面与广东省、江苏省等地的条例比较类似，但其中有不少亮点：

一是重视机构和居家社区养老协调发展。当前，我国的养老服务体系包括居家、社区和机构养老三大组成部分。在过去的实际工作中，三者大多是相互孤立的。而从我国养老服务的实际需要以及发达国家养老服务发展的成功经验看，三者应该是相互融合、协调发展或者说是一体化发展的。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。2019年国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》也提出，要“推动居家、社区和机构养老融合发展”。《条例》从精神上较好地体现了上述要求。从篇幅和内容看，不仅居家社区养老服务和机构养老服务被放在同等重要位置，而且支持社会力量在社区建设养老机构或者设立养老机构服务网点，鼓励单位和个人依法开展嵌入式养老服务，满足城乡老年人就近接受机构养老服务的需求。比如，鼓励养老机构利用自身设施、服务资源和服务队伍，开展专业化养老服务；鼓励支持设立家庭照护床位，由专业养老服务组织以及其他组织和个人提供上门照护服务。

二是重视医养康养相结合。医养康养相结合，是我国养老服务体系的一大特色，是“健康中国战略”的重要组成部分。山东是全国唯一一个医养结合示范省份，近年来高度重视医养康养结合服务工作，在其当前的一号工程“新旧动能转换”中，医养健康产业被列为十大产业之一。《条例》除了鼓励支持医疗卫生机构与养老机构通过不同方式结合以外，还注重医疗卫生资源更多地向基层社区，特别是向农村下沉，明确提出应推动医疗卫生服务向社区、家庭延伸，鼓励医疗机构上门为老年人提供康复、护理等服务。鼓励支持乡村医生等发挥专业特长，为农村居家失能老年人提供上门护理服务，对其家庭成员进行护理指导，真正体现了医养康养相结合要服务全体老年人的宗旨。另外，《条例》还对从事医养康养工作的医护人员的流动和职称待遇等作了支持性规定。

三是注重前期规划和监督管理。面对日益严峻的人口老龄化形势，加强养老服务体系建设是一个长期而繁重的任务，在机构设施建设等方面必须根据本地老年人口变动等实际，加强前期规划，满足目前及未来需要。同时，还要考虑解决历史欠账问题。鉴于此，《条例》不仅聚焦社区养老服务设施规划不足、应建不建、建而不交等问题，从设施用地、配建标准、设施建设、设施移交等方面，明确了部门职责，细化了工作程序，而且对如何解决历史欠账作出了规定，同时对养老服务设施规划落实责任进行了细化。

另外，相较于其他省份此前出台的条例，《条例》对养老服务的监督管理更加重视。不仅有专门的“监督管理”一章，从养老服务标准、服务价格、服务质量、人员录用、预防金融诈骗等方面作了规定，而且与时俱进，总结新冠肺炎疫情防控经验，就养老机构依法处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件明确了责任。

问题与前瞻

《条例》属于地方性法规，具有强制性，一经进入实施阶段，就必须严格遵照执行，否则即是违法。山东省的《条例》从颁布到实施只有一个多月的准备时间，为了保障《条例》有效落地，真正促进养老服务的法治化、规范化健康发展，有关部门当前应抓紧做好这样几项工作：

一是要广泛宣传。家家有老人，人人会变老，《条例》内容涉及每一个家庭。为了使《条例》家喻户晓，有关部门除了利用电视、广播、报刊等媒体以及宣传栏、宣传单等传统宣传方式外，还要有效利用短信、微信等现代传播方式，对《条例》进行广泛、密集性宣传。除了宣传群众外，还要特别注意“宣传领导”，只有领导重视了，《条例》才能真正发挥作用。

二是要做好培训。《条例》专业性比较强，有关人员必须精准领会，严格把握，为此需要对相关人员进行专业培训。培训对象不仅应包括养老机构、养老服务组织的养老从业人员，还要包括相关管理人员和执法人员。

三是要做好部门衔接配合。养老服务涉及民政、卫生健康、住建等多部门。虽然《条例》对各部门的责任作了明确规定，但由于没有单独执法主体，执行过程中必然需要有关部门的衔接配合，特别是在施行初期，容易发生衔接配合不够的情况，因此必须未雨绸缪，提前做好充足准备。

作者：崔树义，山东社会科学院人口学研究所所长，山东省老年产业协会、山东省老年学与老年医学学会副会长 

[责任编辑：王江华]

想爆料？请登录《阳光连线》（ http://minsheng.iqilu.com/）、拨打新闻热线0531-66661234或96678，或登录齐鲁网官方微博（@齐鲁网）提供新闻线索。齐鲁网广告热线0531-81695052，诚邀合作伙伴。