创新驱动导向下财政政策促进科技创新的路径探索_成果分享_专家咨询团_理论频道

摘要：当前，我国经济处于由要素驱动和投资驱动向创新驱动转变的关键节点。其中，作为创新驱动战略的基本构成，科技创新的公共产品属性、外部性与不确定性特征，为财政政策的适度介入提供了现实依据。财政政策可通过有的放矢的精准化财政投入渠道，为科技创新输入供给端推力；通过有扶有控的差异化税收优惠管道，为科技创新构筑引导性激励；通过导向明确的选择性政府采购通道，为科技创新设定需求端拉力。近年来，我国财政科技政策在取得一定积极成效的同时，也存在着政策布局碎片化、施力结构重“果”轻“源”、政策系统性合力不足等问题。在创新驱动导向下，提升财政政策促进科技创新的有效性，应遵循法治性、整体性、过程性与差异性的原则规诫，破除现实约束，形塑规范透明、运行高效的“三位一体”的联动政策体系。

关键词：创新驱动；财政科技投入；税收优惠；政府采购

十八届五中全会提出，要把创新放在国家发展全局的核心位置，把发展的基点放在创新上，大力实施创新驱动发展战略。其中，科技创新作为经济持续健康发展的强劲动力与区域竞争力提升的内在支撑，对优化供给结构、促进经济转型升级具有重大实践价值。但另一方面，科技创新在相当程度上具有非竞争性和非排他性的特点，公共性特征明显，完全放任市场调节会诱致失灵，需要宏观政策尤其是财政政策的介入来弥补市场缺陷。

一、创新驱动导向下财政促进科技创新的作用机制

（一）通过有的放矢的精准化财政投入渠道，输入科技创新的供给端推力

财政科技投入具有导向明确、政府主导、作用直接的政策特征，一般作用于显性市场失灵的领域。从科技创新的阶段性来看，越是趋近于前期阶段，创新的成本投入、不确定性和风险越大，市场有效性愈显不足，尤其是在基础研究、应用研究和技术开发阶段，其市场失灵的公共产品属性凸显。财政政策通过直接投入通道，一方面，可通过非竞争性的财政投入机制，以高校、科研院所等教育和非盈利性科研部门为施力对象，大力支持高等教育、基础研究和应用研究，为打实创新的前期基础输入供给端激励；同时，通过财政预算安排，强化对科技创新基础设施、共性技术、关键技术、创新公共服务平台的直接财政政策支持，可为一国科技创新能力的提升“加力供血”。另一方面，以竞争性的财政投入机制，对市场主体有意愿进行的研发项目，通过财政补贴、成本补偿、风险分担、股权注入等多元方式，降低市场研发主体的前期成本，导向风险共担，助力市场机制自主创新。

（二）通过有扶有控的差异化税收优惠管道，架设科技创新的引导性激励

作为非标准化税制的典型构成，税收优惠的实施具有以市场为基础、差异化施力、间接作用的基本特征。对科技创新而言，基础研究阶段产出知识型产品，具有较为纯粹的公共产品属性，市场介入不足，税收优惠的作用空间有限，但从创新研发到科技成果转化，再到产业化及商业运用，作为创新主体的企业的积极性得以充分激发，市场化机制得以充分运用，税收优惠的作用空间得以展开。一方面，通过间接税收优惠通道，在尊重企业研发主体地位的基础上，以企业实际创新行为或活动为评定标准，通过研发费用加计扣除、加速折旧、投资抵免、亏损结转、科研准备金税前列支等税基优惠方式，降减企业创新成本与负外部性，有效引导企业进行实质性创新。另一方面，通过直接税收优惠通道，对企业的科技创新结果进行税收激励，通过优惠税率、税额减免等税率、税额式优惠，确保企业创新收益的内部化。

（三）通过导向明确的选择性政府采购通道，构筑科技创新的需求端拉力

作为现代政府宏观调控的重要抓手，政府采购在实现公共购买“物有所值”的基础上，通过“人为”构建公共市场，对科技创新具有重要的需求拉力与市场推力。由于政府采购的基本目标是终端产品的“物有所值”，企业创新的专利型成果、半产品等中间型产品难以满足公共采购需求，使得政府采购的作用环节主要集中于创新的产业化及商业运用阶段。一方面，可通过“国货”购买政策、高技术产品首购政策等优先购买通道，实现对科技创新的需求端保护。另一方面，通过对产业共性技术、关键技术、创新服务平台等的政府采购，实现对科技创新的关键节点支持，降低企业创新成本。同时，企业可以政府采购合同、预采购合同等为公共担保，拓宽融资渠道，破解资金约束。

二、创新驱动导向下我国财政促进科技创新存在的问题

（一）政策布局缺乏统筹设计，产、学、研未形成有效合力

一是在财政科技资金安排上，缺乏整体统筹，且支出结构不平衡。当前，虽然我国财政科技支出力度不断强化，直接财政投入规模、税收优惠范围和政府采购力度逐年加大，但在财政科技资金安排的“总盘子”上，缺乏对直接财政投入支出、税式支出、政府采购支出所有资金规模的明确统筹与规模测定，使得在起点上难以实现对科技财政资金的总体布局与统筹安排。当前直接财政投入支出的预算安排较为规范，但在支出结构上，对学和研的研发支出规模及比重较大，对以企业为主体的研发成果应用与技术扩散、科技服务的财政支出规模偏小，产、学、研的投入结构存在一定程度的失调。

二是产、学、研财政政策碎片化，未形成集成合力。产、学、研作为科技创新的主体，通过对知识型产品、专利型产品与实物型产品的系统化供给，促成科技创新的目标实现。当前，受制于财政科技资金的“条块分割”，财政科技政策的设计政出多门，难以从科技创新的全局与系统角度进行整体设计，由此导致财政科技政策的碎片化，使得科技创新的系统环节散落化与割裂化。高校、科研机构通过课题申报着力于基础研究和应用研究，对市场需求不敏感且把握滞后；企业作为市场主体，对产品市场开发具有优势，但受制于自身研发能力，技术支撑不足，使得科技成果转化率低，科技创新的系统性活力被抑制。

（二）政策施力结构失调，科技创新公共服务平台构筑不实

科技创新的参与主体除产、学、研外，还包括政府和社会中介服务机构，其中，政府是科技创新体系的设计者、协调者、维护者与保障者，社会中介服务机构是科技创新各环节有效联通的枢纽和“润滑剂”。长期以来，我国相对重视对产、学、研的财政投入，对创新公共技术服务平台与体系的建设不足，不仅导致产学研的融合力较弱，而且抑制了公共技术服务平台对科技创新支撑作用的发挥。当前，国内已形成完整产业链条的行业，一般具有服务本产业的公共技术平台，但由政府直接出资设立的公共技术服务平台较少，大都由政府、企业、科研院所等多方投资设立，而投资主体的多元性衍生出利益诉求的差异性，利益目标的多元化导致平台运行的协调性较差，直接弱化平台的资源整合、功能优化及后续建设能力，并在某种程度上导致平台运行的各自为政，难以形成系统性合力。同时，部分平台建设的前期投入大、定位高、设施先进，与当前产业内尚处于中低端的中小企业技术服务需求不相匹配，导致技术服务供给与需求的错配，影响平台运营效率。此外，在平台体系建设方面，对接研发与生产的工艺研究与中试放大技术服务平台、科技成果产业化技术服务平台、技术项目商业化风险评估服务平台等建设薄弱，亟待政策跟进。

（三）政策配置重“果”轻“源”，“红苹果”效应凸现

一方面，当前我国风险投资发展缓慢，财政科技政策的引导效果有限。作为市场行为，风险投资者的目标是通过承担不确定性风险获得高额回报，但当前由于制约我国科技创新的因素颇多，尤其是对于初创期的中小企业，其创新面临着巨大的技术风险、市场风险、管理风险及环境风险，使得风险投资对创新之初的“种子期”和中期的“青苹果”阶段介入不足，而青睐于创新成熟期的“红苹果”阶段。由于众多的创新源起于“种子期”，风险投资的缺位使得大量创新终止于萌发期，而有能力最终成长为“红苹果”的创新活动则少之又少，从而在整体上制约着我国科技创新能力的有效提升。