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农村集体经济组织参与公共品供给的路径创新

——大宁县“购买式改革”典型案例研究

建国后农村集体经济组织参与公共品供给主要经历了三次路径变迁。现阶段农村公共品供给普遍采用自上而下项目制供给模式，由于委托-代理链条过长、脱嵌于村庄社会、失去集体经济组织参与等问题，易形成“最后一公里困境”与“分利秩序”。本文通过对农村集体经济组织参与公共品供给的一个典型案例进行研究，发现集体经济组织在其中体现出经济与社会双重动力。一方面，改革通过缩短委托-代理链条与赋予农户剩余索取权实现了公共品高效供给与农户增收，体现出经济动力；另一方面，农村集体经济组织内生于村庄，紧密地嵌入当地社会结构关系、政治、文化中，因而在公共品供给过程中培育了基层团结合作、自我发展的社会动力。村集体的组织能力、施工能力，政府部门的政策支持与执政文化等要素影响着两方面动力的强度与稳定性。须从集体产权制度改革、人才引入、政策制定与完善、党的执政文化建设等方面进行精准动力激发，增强农村集体经济组织在参与公共品供给过程中的经济与社会功能。

一、问题的提出：农村公共品供给的路径变迁与现状

社会主义公有制是中国的基本经济制度，农村集体经济组织（简称为“村集体”）是这一基本经济制度的重要组成部分。中华人民共和国成立后，农村集体经济组织在参与农村公共品供给方面先后经历了三次主要变革。第一次以政治动员供给为特征。建国初期人民公社坚持“三级所有、队为基础”，以政治动员为主供给公共品。这种供给方式存在监督困难、效率低下的问题。第二次以提留统筹供给为特征。1978年家庭联产承包责任制改革后，中国农村实行统分结合的双层经营体制。村集体从农民上缴的农业税中获得提留统筹（也叫三提五统），用于村集体扩大生产、兴办公共事业和日常管理开支。

关于农村公共品供给问题，国内外学者从供给主体、供给的经济行为、供给的社会行为等方面做了探讨。关于供给主体，学者们主要提出了依靠国家与依靠市场两种观点。国家派认为国家应在公共品供给中发挥主导作用，强调国家应该大力扶持村社组织，引导村社组织成为与小农户对接最有效的组织载体（贺雪峰、罗兴佐，2006；贺雪峰、郭亮，2010）。市场派则认为市场竞争机制可以提高公共品的供给效率，应该让市场成为农村公共品供给的主导力量（张军、蒋维，1998；林万龙，2001）。安永军（2020）认为应该融合发展两种模式，并提出了一种国家与市场兼容的公共品供给模式。关于供给的经济行为，学者们指出自利的理性经济人行为必然会导致公共品供给与使用中“搭便车者”的产生，其治理措施就是要通过制度设计使“搭便车者”的成本大于收益（Michel and Erhard，1977）。关于供给的社会行为，Granovetter（1985）、Zukin and DiMaggio（1990）在Polanyi（1944）提出的“嵌入性”（embeddedness）概念基础上发展出嵌入性理论，认为经济活动嵌入于正在运行中的社会关系系统、嵌入于具体的政治与文化中，成为新经济社会学的核心内容。此后，国内学者应用嵌入性理论分析了村民在农村公共品供给中的合作行为，指出应增加当地农户的参与、监督，实现公共品供给方式由外部主体主导的“输入”型向村社内部主体主导的“嵌入”型的转变（黄丽芬，2019）。

既有研究虽然阐述了村民自发形成的社会组织、专业合作社等村庄内部主体自主供给公共品的重要意义，却少有研究进一步分析作为基层行政组织与集体资产管理主体的农村集体经济组织在公共品供给中应发挥的作用。这主要因为：一方面，税费改革后，村集体因不再征收统筹提留而弱化了供给公共品的动力与能力；另一方面，2016年之前（农村集体产权制度改革推行之前），农村集体经济组织的权能没有得到明确界定，相当一部分村庄没有完成对集体资产的登记造册，没有建立起权能完整的规范管理制度（张晓山，2016）。在少数论及村集体参与公共品供给的研究中，桂华（2014）的研究具有重要的理论价值。该研究将公共品供给的参与主体分解为“中央政府、县市地方政府、乡镇政府、村集体、农民”五个层级，提出了优化项目制供给的思路。即以县市一级为节点，将项目管理过程分为两个环节。第一个环节主要包括县市以上层级，这个环节主要完成项目审批、下达、监督、验收等工作，不直接向农村供给公共品。第二个环节主要包括县市以下的乡村层级组织，这个环节主要负责项目落地工作，直接与农民发生关系。在第一个环节，可坚持现有的项目管理模式，发挥“技术理性”手段的有效“监督”作用。在第二个环节，需要引入基层组织参与以弥补项目制“技术理性”的不足，解决公共品供给的“最后一公里困境”。然而，该研究并没有结合具体案例进一步提出“引入基层组织参与”的实践路径。

总体来看，农村集体产权制度改革后，中央逐步完善农村集体经济组织建设，并鼓励、引导农村集体经济组织参与农村公共品供给。然而，农村集体经济组织参与农村公共品供给是否具有内生动力？其行为是否具有持续性？行为强度受到哪些因素的影响？既有研究尚未系统分析农村集体经济组织参与公共品供给的理论机制与实践路径，这无疑会制约关于壮大农村集体经济组织与完善农村公共品供给的进一步研究。

本文对山西省临汾市大宁县自2016年开始推广的一系列农村公共品供给改革开展个案研究，提出一种农村集体经济组织带动农户参与公共品供给的新模式，并称之为“购买式改革”模式。通过对“购买式改革”模式的分析，本文进一步基于契约理论与嵌入性理论，解析农村集体经济组织带动农户参与公共品供给的动力机制及影响因素。

二、由“购买过程”到“购买结果”：“购买式改革”的产生、发展与效果

大宁县实施的一系列公共品供给“购买式改革”，改变了项目制供给中自上而下的计划式实施路径。村集体通过县乡扶贫工作小组自下而上申报公共工程项目，直接承担村级公共工程建设和后续管护工作。县乡各主管部门由行为主体变为辅助主体，负责技术服务与对项目结果进行“购买”，按照达标情况拨付工程款，实现了由“购买过程”到“购买结果”的转变。通过改革，项目施工主体由外部承包者变为村庄内部的集体经济组织，实现了公共品供给由“脱嵌”到“嵌入”的转变，为解决项目制中的“分利秩序”与“最后一公里困境”提供了路径创新。

（一）“购买式改革”的产生：“购买式造林”

大宁县“购买式改革”发端于山西省黑茶山国有林区的“购买式造林”改革。改革前，国有林场在造林过程中存在代理成本居高不下，造林成活率与造林参与者直接利益脱钩，造林与护林脱节等诸多问题。黑茶山林局干部为激发造林员工的主动性、提高造林质量，设计出由购买“造林过程”转变为购买“造林结果”的“购买式造林”改革，将造林结果作为一种由政府购买的商品。具体做法为：第一步，由林业部门按照造林规划，细化造林标准；第二步，在“造林交易市场”，林场职工、农户、合作社等通过竞价承担造林任务，签订造林合同；第三步，三年后政府按照先期规定的成活率、林区密度、树种组成付给造林者资金。第一年试运行300亩，对符合条件、技术成熟的林场职工招标，盈亏自负，三年内给予资金补助，三年后对结果进行购买。林场职工从被动参与者变为造林收益的直接占有者，产生了明显激励效果，苗木成活率达到90%以上，远超之前水平。“购买式造林”与“项目制造林”的根本区别在于变“要我造林”“过程管理”为“我要造林”“结果购买”；变林业局对造林劳动过程的监督为对造林产品的监测。改革充分发挥了劳动者的积极性和创造性，同时精简了造林管理层次与管理人员。

大宁县“购买式造林”模式的成功源于两个关键点。一是乡镇脱贫攻坚小组直接与造林合作社进行公开透明的议标，打破了项目制委托-代理链条中的“分利秩序”，将“奶酪”从固有利益集团（负责领导、经济精英）手中拿出来给了广大群众（造林合作社社员）。二是通过资金拨付方式的转变把造林者的切实利益与造林成活率直接挂钩，实现了决策权与剩余索取权的匹配，增强了造林者的积极性、主动性与责任心。同时，村集体在组建合作社、项目申报、实施造林的过程中，提升了村庄内部的组织力与凝聚力。

（二）“购买式改革”的发展：“四小工程”与“购买式养护”

从2018年起，大宁县结合全国范围内推广的“农村集体产权制度改革”，按照《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，在7个试点村由党支部发起成立全体村民自愿参加的股份经济合作社。同时为把“购买式造林”的基本经验推向深处，积极探索“让为民工程造福于民”的扶贫新路径，由新成立的股份经济合作社承担林业管护、农村道路建设养护、农村小型水利工程建设管护、村级文化广场建设管护等公共事业。

“购买式养护”主要包括林业管护、道路管护、小型水利工程等村庄基础设施的维修与管护，即把购买式改革延伸到公共事业的全生命周期，让为民工程持续发挥效力。按照《山西省林业厅关于精准聘用贫困森林管护员的指导意见》的要求，大宁县选聘护林员456名，其中贫困户385名。按照“购买式养护”模式，双方签订资产化管护责任书，以合同形式将每个责任区的管护任务分配给护林员，让贫困户可以通过自身劳动获得林木管护收益，同时承担因管护不到位而造成的林木损失，以管护绩效核定其工资。2017年，大宁县出台《交通运输局农村公路日常养护实行购买服务实施方案》，对全县境内所有县、乡、村级公路实施“购买式养护”，其中特别强调，承接购买式农村公路日常养护的主体，须是由公路沿线建档立卡贫困户中有劳动能力群众组建的养护专业合作社。

（三）购买式改革的效果

据统计，截至2019年底，大宁全县一系列“购买式改革”共增加村集体和群众收入1.21亿元，全县6415户贫困户户均增收17459元，17468名贫困人口人均增收6359元（吕程平等，2020）。

改革的效果不仅体现在农户增收上，还体现在村集体的发展上。在“购买式改革”全面铺开后，全县84个行政村都成立了股份经济合作社，组织群众承接造林管护、道路建设管护、小型水利设施建设管护、贫困村提升等公共工程，壮大了集体经济，增强了党支部的凝聚力、号召力，激发出了乡村活力和内生发展动力。

总体来说，“购买式改革”通过扶持引导村集体直接承包当地公共工程的建设与养护，实现了“自己的村庄自己建，自己的村庄自己护，工程的利润农民赚”，破解了项目制中的“分利秩序”与“最后一公里困境”。改革既实现了农户增收与帮困扶贫，又恢复了项目制前村集体在公共事业上的主体性，提高了基层的组织力与凝聚力，激发出内生发展的蓬勃动力。

三、“购买式改革”的经济动力：基于契约理论的分析

Coase（1937）把市场机制下的交易费用引入企业的分析中，开创了契约理论的先河。之后Alchian and Demsetz（1972）、Jensen and Meckling（1976）、Holmstrom and Tirole（1989）等把交易费用的重点从解释企业与市场的选择转移到解释企业内部结构的激励问题上。他们分别从团队生产中的偷懒问题、决策权的激励、所有权与管理权的分离等方面指出剩余索取权的分配应该与团队成员的监督权、决策权、风险承担相对应。

在项目制中，关键决策权在乡镇政府与外部经济主体手中，运作范围在乡镇层面。“购买式改革”中，运作单位变为村集体，通过所有权共同体的分解以减少委托-代理环节，提高各参与主体的监督积极性和努力水平。“购买式改革”通过“购买过程”到“购买结果”的转变，把原来由乡镇一级自上而下实施的计划性公共工程拆分给基层的村集体，由村集体这一更小的公有制单位自主进行工程建设与剩余分配。村集体中的委托-代理链条比乡镇政府的链条短得多（减少了乡镇政府与外部经济主体两个代理环节），从而提高了监督效率。当地村民作为初始委托人，其生产生活与公共品联系紧密，自然对施工项目、施工环节、工程质量都更加关心，会积极参与工程的决策、监督、运营，从而自发地监督并保障工程质量。

在项目制中，决策权与剩余索取权集中在乡镇负责领导和外部承包主体手中；在购买式改革中，决策权与剩余索取权则下落到村集体股份经济合作社中，而乡镇政府退居辅助作用。 “购买式改革”通过赋予最终代理人决策权与剩余索取权（依照工程结果拨付工程款项），使得工程结果与村民个人收入直接挂钩，减少了偷工减料行为，提高了最终代理人的努力水平，赋予了村民自己监督自己的动力，保证了工程质量。

购买式改革通过“购买过程”到“购买结果”的转变，把政府自上而下实施的计划性公共工程通过县乡脱贫攻坚小组以议标方式直接承包给村集体，减少了委托-代理环节，破解了“最后一公里困境”。同时，把剩余索取权下放到村集体手中，破除了“分利秩序”，实现了决策权与剩余索取权的统一。值得注意的是，中国国有企业改革基本上可以概括为一个将经营决策权和剩余索取权从中央代理人再分配给企业内部成员的渐进过程（张维迎，1995）。此过程与“购买式改革”中施工决策权与剩余索取权从乡镇政府再分配给村集体的过程相一致。

四、“购买式改革”的社会动力：基于嵌入性理论的分析

在“购买式改革”中，村集体经济股份合作社作为内生于村庄的合作性组织，紧密地嵌入当地社会关系结构，为改革提供了不竭动力，主要体现在以下三方面。

一是照顾村民的实际情况和特殊需求，实行宽容性用工，形成了集体经济组织的凝聚力。村集体成员是长期共同生活的街坊邻居，彼此间沾亲带故，具有紧密的社会联系。来自社会关系的期待使村集体无法对村民实行标准化管理，而是尽量照顾村民个人的生活特点和实际需求，因此村民大多不必严格遵守务工时间，可以随时照顾家庭，兼顾农活。

二是村集体在承接公共工程的过程中，培育了基层组织团结合作、自我发展的内生动力。大宁县规定“村党支部引导村民当家作主、民主管理，工程所有支出都必须民主决策、公开公示，保证群众的知情权、参与权、决策权。在股份经济合作社收益分配办法上，合作社承接项目工程、开支情况、收益分配全部向村民公开，接受村民监督。”由于当地村民既是施工主体与风险承担者，又是依照工程质量获取收益的剩余索取者与公共工程的受益者，村民的个人利益与集体利益相统一。利益的一致性激励民众充分利用当地自然、人文、社会资源，高标准完成公共工程。

三是村集体股份经济合作社的本质是合作性组织，目的在于增进成员的福利水平，在收益分配上体现出“益劳动性”与“扶贫性”。项目制中外部经济主体的主要目标是获取经济利益，村民在其中是被雇佣者，只取得劳务收入。在参与村集体承包工程的过程中，村民变为合作经济的主人，拥有剩余索取权，不仅取得劳务收入，还可以按照入股情况与交易额获取利润返还。在合作社的收益分配过程中还体现出“扶贫性”，尽量吸纳贫困户参与务工，在利润分配时设置贫困股对贫困户予以特殊照顾。

“购买式改革”还深深嵌入于当地文化。大宁县更是如此，很多村子都保留着宗族祠堂，人们有着浓厚的帮贫扶弱观念。基层干部为了改善群众生活甘于奉献，忘我付出。“购买式改革”还孕育于党的先进执政理念与文化中。改革首先触及主管部门职能的转变，必然带来既有项目利益格局的改变。没有领导干部执政思想与作风的转变，项目利益将难以从负责干部与外部承包者手中下沉到村集体中。

“购买式改革”的实现，同样体现了政治上的嵌入性。Zukin and DiMaggio（1990）指出，政治制度与权力运作等政治因素会对经济行为产生重要影响。在中央提出乡村振兴战略、农村集体产权制度改革的大背景下，有利于组织振兴与集体经济发展的“购买式改革”自然容易被地方政府关注推广。“购买式改革”依托内生于村庄的农村集体经济组织，紧密地嵌入于当地社会结构关系、政治、文化中，因而在公共品供给过程中培育了基层团结合作、自我发展的社会动力。

五、进一步分析：改革的局限性与完善措施

还需指出的是，“购买式改革”带动农户发展的经济动力与社会动力并非稳定如一，其强弱与稳定受制于村集体的施工能力与组织能力。其一，以村集体为行为主体虽然提高了监督效率，增强了剩余分配的激励因素，但受村集体施工能力所限，改革涉及的公共品仅限于小型造林护林工程与村级生产、生活设施建设管护工程。专业性较强的大型水利、交通工程依然主要由外部企业承接。改革中村集体收入仍然主要依赖政府对村级公共事业的财政拨款，其“自我造血”的经济动力略显不足。其二，改革虽然在组织基础条件较好的试点村进展顺利，但在一些集体组织力薄弱的村庄推广比较困难。在这些村庄，村民大会无法定期召开，村委会资料也多是为了应付上级检查在乡镇农经站的帮助下临时拼凑的。村民对集体事务漠不关心，村内由于缺少能人带领无法组建施工队，无力组织书面材料向上申报公共项目。

针对上述问题，大宁县进一步完善了改革措施。其一，为进一步提高并发挥村集体在改革中发展出的施工能力，由大宁县政府牵线搭桥，山西路桥集团与村集体签订劳务合同，对村内有施工能力的个人进行专业化班组培训。培训后考核合格的施工班组和个人可参与路桥集团实施的大型建设工程。村集体开始实现从依赖财政输血到依靠施工技能自我造血的内生发展转变。其二，大宁县积极发挥能人带头作用，通过集体产权制度改革提高村集体组织能力。道教村原本是一个基层组织涣散的深度贫困村，2017年国家卫健委驻村干部李孟涛初到道教村时，党支部开会党员都来不齐。他从严肃组织生活着手，一个个打电话督促按时参会，并把会议时间定在晚上以照顾党员白天干农活的需要。党员参会人数渐渐多了起来，村集体组织能力明显增强。在上级支持下，李孟涛与村党支部开展了集体产权制度改革，组织成立了村集体股份经济合作社。合作社不仅把耕地、林地等集体资产折股量化到个人进行年终分红，还组织村民参与“购买式改革”。2018年，合作社通过公开议标，先后承接了小型水利、村道路等工程项目，带动全村59户贫困户实现户均增收8000余元，村集体增收28.97万元。

六、研究结论与启示

大宁县推行的一系列“购买式改革”，把项目制中自上而下的计划式实施路径变为了由村集体通过县乡扶贫工作小组自下而上申报公共工程项目，直接承接当地公共工程建设和养护的实施路径。一方面，改革通过缩短委托-代理链条、赋予村集体剩余索取权，实现了公共品高效供给与农户增收，体现出经济动力。另一方面，村集体内生于村庄，紧密地嵌入当地社会结构关系、政治、文化中，因而在公共品供给过程中培育了基层团结合作、自我发展的社会动力。同时，村集体的组织能力、施工能力，政府部门的政策支持与执政文化等要素影响两方面动力的强度与稳定性。

本研究发现，为更好地落实中共中央提出的“稳步提高农民的组织化程度”、“不断壮大集体经济实力”、“鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设”等战略目标，可以充分借鉴大宁县“购买式改革”中村集体参与公共品供给的路径创新。公共事业的申请、承包等关键权力应尽量下放到公共事业的受益群体，以缩短委托-代理链条，增强监督效率。同时，政府部门可以通过“购买过程”到“购买结果”的转变，把决策权与剩余索取权让渡给公共事业的直接受益者，以实现决策权与剩余索取权的统一和个人与集体利益的统一，赋予施工主体自己监督自己的经济动力。同时，在推进改革的过程中，还应注重发挥村集体的组织功能，保证群众的知情权、参与权、决策权，以激发基层团结协作、自我发展的内在潜能。此外，村集体作为合作性组织，应保持“益劳动性”与“扶贫性”，以实现全体成员福利水平的提高。在外部环境方面，当村集体受制于工程资质等客观条件限制时，可以通过制定相应政策以放宽准入标准。改革遇到固有利益集团的反对或消极配合的问题，可以通过上级政府制定针对性文件，把改革作为一项政治任务自上而下地推广。同时还应加强领导干部的党风廉政建设，牢固树立“为人民服务”的执政思想与理念。

本研究还表明，“购买式改革”中村集体带动村民参与公共品供给的经济动力与社会动力受制于村集体施工能力与组织能力等多方面因素，有利于明确从哪些路径着手以激励村集体参与公共品供给。村集体缺乏能人带领的问题，可以通过“对口扶贫”、“定点帮扶”、“驻村干部”等制度完善大学生村官乃至基层公务员的选拔与培养机制，可以推动“外出务工人员回乡创业”和“市民下乡”，鼓励和引导城市居民在乡村从事各种经济活动。村集体组织能力不足的问题，可以从深入推进农村集体经济产权制度改革处着手解决。在资源变资产、资金变股金、农民变股东的过程中，既增加村集体经济规模，又引导村民参与公共事务的决策讨论，培育基层团结协作、自我发展的机制。村集体施工能力不足，无力承担大型工程的问题，可以通过当地政府在大型施工企业与村集体间牵线搭桥，通过企业的专业化培训提升村集体施工能力，进而帮助村集体参与大型工程的劳务输出，获得“自我造血”的能力。

（作者：乔翠霞王骥原文刊发于《中国农村经济》本文有删节，注释从略）