创新驱动导向下财政促进科技创新的路径研究（2）_学术聚焦_专家咨询团_理论频道

（三）创新驱动下财政促进科技创新的作用机制

1. 通过有的放矢的精准化财政投入渠道，输入科技创新的供给端推力

财政科技投入具有导向明确、政府主导、作用直接的政策特征，一般作用于显性市场失灵的领域。从科技创新的阶段性来看，越是趋近于前期阶段，创新的成本投入、不确定性和风险越大，市场有效性愈显不足，尤其是在基础研究、应用研究和技术开发阶段，其市场失灵的公共产品属性凸显。财政政策通过直接投入通道，一方面，可通过非竞争性的财政投入机制，以高校、科研院所等教育和非盈利性科研部门为施力对象，大力支持高等教育、基础研究和应用研究，为打实创新的前期基础输入供给端激励；同时，通过财政预算安排，强化对科技创新基础设施、共性技术、关键技术、创新公共服务平台的直接财政政策支持，可为一国科技创新能力的提升“加力供血”。另一方面，以竞争性的财政投入机制，对市场主体有意愿进行的研发项目，通过财政补贴、成本补偿、风险分担、股权注入等多元方式，降低市场研发主体的前期成本，导向风险共担，助力市场机制自主创新。

2. 通过有扶有控的差异化税收优惠管道，架设科技创新的引导性激励

作为非标准化税制的典型构成，税收优惠的实施具有以市场为基础、差异化施力、间接作用的基本特征。对科技创新而言，基础研究阶段产出知识型产品，具有较为纯粹的公共产品属性，市场介入不足，税收优惠的作用空间有限，但从创新研发到科技成果转化，再到产业化及商业运用，作为创新主体的企业的积极性得以充分激发，市场化机制得以充分运用，税收优惠的作用空间得以展开。一方面，通过间接税收优惠通道，在尊重企业研发主体地位的基础上，以企业实际创新行为或活动为评定标准，通过研发费用加计扣除、加速折旧、投资抵免、亏损结转、科研准备金税前列支等税基优惠方式，降减企业创新成本与负外部性，有效引导企业进行实质性创新。另一方面，通过直接税收优惠通道，对企业的科技创新结果进行税收激励，通过优惠税率、税额减免等税率、税额式优惠，确保企业创新收益的内部化。

3. 通过导向明确的选择性政府采购通道，构筑科技创新的需求端拉力

作为现代政府宏观调控的重要抓手，政府采购在实现公共购买“物有所值”的基础上，通过“人为”构建公共市场，对科技创新具有重要的需求拉力与市场推力。由于政府采购的基本目标是终端产品的“物有所值”，企业创新的专利型成果、半产品等中间型产品难以满足公共采购需求，使得政府采购的作用环节主要集中于创新的产业化及商业运用阶段。一方面，可通过“国货”购买政策、高技术产品首购政策等优先购买通道，实现对科技创新的需求端保护。另一方面，通过对产业共性技术、关键技术、创新服务平台等的政府采购，实现对科技创新的关键节点支持，降低企业创新成本。同时，企业可以政府采购合同、预采购合同等为公共担保，拓宽融资渠道，破解资金约束。

三、创新驱动导向下我国财政促进科技创新存在的问题

近年来，我国通过加大财政科技投入力度、优化财政科技支出结构，对科技创新活动进行了有力支持，在一定程度上促进了我国科技创新能力的提升。但囿于政策设计与执行的诸多约束，当前我国财政科技政策仍然存在诸多问题。

（一）政策布局缺乏统筹设计，产、学、研未形成有效合力

一是在财政科技资金安排上，缺乏整体统筹，且支出结构不平衡。当前，虽然我国财政科技支出力度不断强化，直接财政投入规模、税收优惠范围和政府采购力度逐年加大，但在财政科技资金安排的“总盘子”上，缺乏对直接财政投入支出、税式支出、政府采购支出所有资金规模的明确统筹与规模测定，使得在起点上难以实现对科技财政资金的总体布局与统筹安排。当前直接财政投入支出的预算安排较为规范，但在支出结构上，对学和研的研发支出规模及比重较大，对以企业为主体的研发成果应用与技术扩散、科技服务的财政支出规模偏小，产、学、研的投入结构存在一定程度的失调。

二是产、学、研财政政策碎片化，未形成集成合力。产、学、研作为科技创新的主体，通过对知识型产品、专利型产品与实物型产品的系统化供给，促成科技创新的目标实现。当前，受制于财政科技资金的“条块分割”，财政科技政策的设计政出多门，难以从科技创新的全局与系统角度进行整体设计，由此导致财政科技政策的碎片化，使得科技创新的系统环节散落化与割裂化。高校、科研机构通过课题申报着力于基础研究和应用研究，对市场需求不敏感且把握滞后；企业作为市场主体，对产品市场开发具有优势，但受制于自身研发能力，技术支撑不足，使得科技成果转化率低，科技创新的系统性活力被抑制。

（二）政策施力结构失调，科技创新公共服务平台构筑不实

科技创新的参与主体除产、学、研外，还包括政府和社会中介服务机构，其中，政府是科技创新体系的设计者、协调者、维护者与保障者，社会中介服务机构是科技创新各环节有效联通的枢纽和“润滑剂”。长期以来，我国相对重视对产、学、研的财政投入，对创新公共技术服务平台与体系的建设不足，不仅导致产学研的融合力较弱，而且抑制了公共技术服务平台对科技创新支撑作用的发挥。当前，国内已形成完整产业链条的行业，一般具有服务本产业的公共技术平台，但由政府直接出资设立的公共技术服务平台较少，大都由政府、企业、科研院所等多方投资设立，而投资主体的多元性衍生出利益诉求的差异性，利益目标的多元化导致平台运行的协调性较差，直接弱化平台的资源整合、功能优化及后续建设能力，并在某种程度上导致平台运行的各自为政，难以形成系统性合力。同时，部分平台建设的前期投入大、定位高、设施先进，与当前产业内尚处于中低端的中小企业技术服务需求不相匹配，导致技术服务供给与需求的错配，影响平台运营效率。此外，在平台体系建设方面，对接研发与生产的工艺研究与中试放大技术服务平台、科技成果产业化技术服务平台、技术项目商业化风险评估服务平台等建设薄弱，亟待政策跟进。

（三）政策配置重“果”轻“源”，“红苹果”效应凸现

一方面，当前我国风险投资发展缓慢，财政科技政策的引导效果有限。作为市场行为，风险投资者的目标是通过承担不确定性风险获得高额回报，但当前由于制约我国科技创新的因素颇多，尤其是对于初创期的中小企业，其创新面临着巨大的技术风险、市场风险、管理风险及环境风险，使得风险投资对创新之初的“种子期”和中期的“青苹果”阶段介入不足，而青睐于创新成熟期的“红苹果”阶段。由于众多的创新源起于“种子期”，风险投资的缺位使得大量创新终止于萌发期，而有能力最终成长为“红苹果”的创新活动则少之又少，从而在整体上制约着我国科技创新能力的有效提升。

另一方面，当前我国政策激励的重心在创新结果，而非实际的创新过程或创新行为，导致科技创新实践重“果”轻“源”。以税收优惠为例，在优惠对象上，强调创新的产出成果，此政策优势为操作简便，对政策管理能力要求较低，但其劣势却遗患无穷，直接导致企业重产品成果、轻研发投入，重既定成果推新、轻创新成果转化，并导致部分企业在“新产品”、“新技术”、“高新企业”等创新名号上做文章，在某种程度上导致税收优惠的滥用。同时，在优惠方式上，以税率式直接优惠为主，以税基式间接优惠为辅，典型如企业所得税税率优惠，但所得税优惠以创新企业实现所得为前提，企业在创新过程中高昂的研发投入、科技成果转化投入等成本费用支出，并非一定能实现收益，在此优惠格局下，创新企业的亏损难以获得弥补，其效应同样引导企业重“果”轻“源”。

（四）政策运行附随“计划创新”印迹，存在不同程度“越位”干预

长期以来，受计划经济体制的深刻影响，我国科技创新具有浓厚的政府干预色彩，特定的政府干预在“赶超经济”时代具有积极效应，但在“后赶超”时代，过度的政府干预则会误导创新的方向，造成扭曲。在我国改革开放初期，工业技术与发达国家差距明显，技术模仿和创新的方向是明确的，政府通过制定科技发展规划，加大财政支持力度，全力以赴支持企业进行政府希冀或指定的技术创新，以实现技术赶超目标，具有高效性和合理性。但在当前的后赶超时代，技术创新的方向是不确定的，各国均在期待一场新科技革命，来驱动经济走出低谷，在此背景下，政府过多的具体干预会锁死科技创新的方向，于创新无益。尤其是当前的政策实践中，仍然存在政府指定扶持特定创新或特定企业的惯性，且在政策资金分配上，过多地依赖非竞争性的直接拨付或补贴机制，对于竞争性的市场化机制运用不足，导致政策的施力方向被锁定，科技创新对激励政策的开放性诉求被抑制。

四、创新驱动导向下我国财政促进科技创新面临的现实约束

（一）法治财政原则践行不足，导致财政科技政策的制度根基不实

一是在顶层设计上，我国财政基本法缺失，导致科技财政政策的法治框架不完整。一般的，在成熟的法治财政国家，财政基本法会划定财政与市场的边界、各级政府的事权与财权配置以及政府各部门的财政政策权责，从而为科技财政政策的施力方向与范围、政策在政府间的成本分担及政府部门间的职责配置奠定制度基础。受计划型财政向市场型财政转型的深刻影响，我国现代意义的财政基本法始终未能出台，使得我国科技财政政策的行为边界、政策工具、施力结构、成本分担、作用方式、实施效果评估及应用等均缺乏明确的法律依据，并导致科技财政政策的支出方向与规模缺失刚性的法律指引与控制。