创新驱动导向下财政促进科技创新的路径研究_学术聚焦_专家咨询团_理论频道

摘要：当前，我国经济处于由要素驱动和投资驱动向创新驱动转变的关键节点。其中，作为创新驱动战略的基本构成，科技创新的公共产品属性、外部性与不确定性特征，为财政政策的适度介入提供了现实依据。财政政策可通过有的放矢的精准化财政投入渠道，为科技创新输入供给端推力；通过有扶有控的差异化税收优惠管道，为科技创新构筑引导性激励；通过导向明确的选择性政府采购通道，为科技创新设定需求端拉力。近年来，我国财政科技政策在取得一定积极成效的同时，也存在着政策布局碎片化、施力结构重“果”轻“源”、政策系统性合力不足等问题。在创新驱动导向下，提升财政政策促进科技创新的有效性，应遵循法治性、整体性、过程性与差异性的原则规诫，破除现实约束，形塑规范透明、运行高效的“三位一体”的联动政策体系。

一、引言

十八届五中全会提出，要把创新放在国家发展全局的核心位置，把发展的基点放在创新上，大力实施创新驱动发展战略。其中，科技创新作为经济持续健康发展的强劲动力与区域竞争力提升的内在支撑，对优化供给结构、促进经济转型升级具有重大实践价值。但另一方面，科技创新在相当程度上具有非竞争性和非排他性的特点，公共性特征明显，完全放任市场调节会诱致失灵，需要宏观政策尤其是财政政策的介入来弥补市场缺陷。近年来，围绕“创新驱动与财政促进科技创新”，国内外学者进行了较为广泛的研究。

一是对“创新驱动”内涵与动力的研究。二是对我国科技创新能力的测算研究。三是财税政策对科技创新的影响。已有文献分别对创新驱动、TFP测算及财政政策对科技创新的影响等进行了单向度的研究，但基于系统性与结构性思维，将其有机结合整体分析的成果较少。在现代国家治理体系下，财政作为国家治理的基础与重要支柱，对促进科技创新具有重要的支撑、引导与保障作用，在创新驱动导向下，系统研究财政政策促进科技创新的有效路径，具有极为重要的实践价值。

二、创新驱动导向下财政促进科技创新的现实依据及作用机制

（一）“创新驱动”的背景与实质内涵

1. 从“规模驱动”到“质效驱动”

改革开放以来，我国逐步摒弃以权力等级制为核心的高度集中的计划经济体制，确立了以市场化为基本方向的发展路线。事实证明，以经济建设为中心的渐进式市场化发展路径，生成了强劲的规模驱动效应，有效释放并激发了长期被命令经济所“捆绑”的生产力，有力促成了经济持续性的赶超式发展，使得我国经济在破解“短缺经济”瓶颈后，迅速成长为世界第二大经济体。但另一方面，在规模驱动的总量效应的背后，是创新驱动的结构效应的失衡。长期以来，在GDP崇拜的发展模式下，支撑经济总量持续膨胀的驱动力源于粗放式的生产要素投入，即低人工成本、低土地与自然资源成本、低环保成本、低技术含量、低制度成本的要素供给结构，是驱动我国经济总量扩张但质量与效益不佳的动能结构。当前，随着人口老龄化加速、土地容量收窄、资源环境约束趋紧及制度红利消减等要素供给成本与结构的深刻变化，传统以要素投入驱动规模增长的发展模式难以为继，必须转向以创新驱动为源动力的内涵式发展轨道，全力提升经济发展质量与效率。其中，作为创新驱动的重要内涵，科技创新是经济转型升级的核心抓手。

2. 从“需求扩张”到“供给推动”

从供需动力看，与要素投入驱动相匹配，我国经济增长高度依赖投资驱动。长期以来，在投资、出口与消费“三驾马车”理论框架下，我国经济运行与政策调控的重心长期置于刺激投资、促进出口与扩大消费，高投资、高外贸依存度与低消费一度成为我国经济需求端的经典结构。由于高投资是以粗放型生产要素投入为支撑的，其积极效果是经济规模的快速膨胀与商品服务流的大量产生，为经济总量增长与流转税税制设计奠定基础，但由于投资具有“大投大放”的外延式、粗放型特征，其对经济增长的意义更多是增量效应而非存量效应，即经济增长依靠高流转的投资支撑，而投资产出的结果及存量欠佳，为维持一定的经济增长速度，必须以下一轮更为猛烈的要素投入与新增投资为支撑，经济由此驶入投资增量不止的失衡结构。在供给侧，与高投资刺激的结果相对应，其形成的产业结构以传统型的重化工业及房地产业为主，产业链条以此为中心展开，使得高技术、高附加值的高端制造业、战略性新兴产业、现代服务业、高效生态农业等现代产业体系发育不足，由此导致产品供给层次的低端化，并在内外有别的产品质量标准体系下，倒逼国内部分购买力外溢，此从近年来国外消费、线上购物的勃兴中可见一斑。由此使得全面提升供给体系的质量与效率，打造中高端、高质量的产业链条与产品体系，成为我国实施创新驱动发展战略的深刻诉求。

3. 从“行政主导”到“市场决定”

从政府与市场关系上看，由于我国经济改革路径是由高度集中的计划体制向市场化体制渐进转轨，改革的实质进程由政府所主导，并在某种程度上表现为政府“放权让利”的结果。时至今日，我国产品领域的市场化改革已经到位，具有商品性质的私人产品均可通过市场通道实现，但生产要素领域的市场化改革却远未到位，土地、资金、制度等生产要素的市场化改革亟待深化，在上述领域尚存在较为严重的行政干预与扭曲。在宏观调控上，与我国经济的要素驱动和投资驱动模式相一致，并受计划经济体制的深刻影响，我国习惯于直接化、行政性的调控范式，在应对经济周期下行时惯于直接投资刺激，在“去产能”过程中依赖行政式配给，对市场化机制及方式运用不足。从效果上看，直接的行政干预具有“立竿见影”的短、平、快效应，但从长期看，市场是配置资源的基础性机制，行政化的人为干预使得市场信号被扭曲，资源配置的自发机制被破坏，最终将不利于经济活力的深度回归。创新驱动战略的实施，不仅意味着科技创新能力的培育与提升，而且诉求政府与市场关系的结构性重塑及合理定位。

（二）创新驱动下财政促进科技创新的现实依据

1. 逻辑源起：公共产品属性

作为一个由多元主体参与、多环节紧密相扣的动态过程，科技创新是一套复杂、精致的交互系统，且该系统的每一环节，均具有不同程度的公共产品特质，非市场完全有效范畴。从环节来看，科技创新一般包括基础研究、技术开发、科技成果转化、产业化及商业运用等阶段，每一节点具有不同的性质和特征，产出不同的产品，从而生成不同的政策需求。一般而言，基础研究环节产出知识型产品，具有公共产品属性，技术开发与科技成果环节产出专利型产品，具有混合产品属性，产业化及商业运用环节产出成本收益可内部化的私人产品。作为公共产品的知识型产品，尤其是科学知识与基础理论，是市场不愿介入或供给不足的领域，是公共政策尤其是财政政策介入的现实依据；作为专利型科技创新产品，其往往需要巨量的研发投入，由于其具有潜在的技术风险与市场风险，市场介入往往不足，对其内含的公共性进行一定的成本补偿，是财政政策介入的现实依据；作为私人产品的科技创新成果，具备较为充分的市场有效性，但为引导性公共政策考量，财政政策（如政府采购）也具有一定的作用空间。

2. 现实诉求：外部性

科技创新的公共产品属性，使其必然产生外溢效益。就外溢层次与结构看，首先，科技创新通过对知识型、专利型与实物型产品的新颖供给，扩大市场份额，改变产品供给结构，对产业内的产品质量、性能及用户体验产生外溢影响，从而激发模仿型创新或引进型创新；其次，科技创新产品通过对产业链条的拓展、补进与提升，对产业间的产品供给及结构产生外溢影响；再次，科技创新产品通过对本经济体系在知识、技术、管理、生产等全领域的扩展与集散，提升本国经济比较优势与竞争实力，实现创新全方位外溢；第四，产出科技创新成果的跨国公司，通过国际分工体系与价值链重塑，对东道国产生科技外溢效应。科技创新所产生的外溢效应，部分可通过技术或产权转让的方式实现成本补偿或收益内部化，部分则难以实现内部化，使得科技创新的边际收益低于边际成本，从而导向模仿创新而抑制自主创新。因此，通过财政政策的介入，对科技创新进行有效的成本补偿、风险分担与收益激励，是一国科技创新能力提升的关键。

3. 实践面相：不确定性

科技创新成果是对既定格局的深刻破题，但科技创新的过程本身却是一个充满众多不确定性的系统过程。从产出知识型产品的基础研究，到专利型产品的技术开发，再到实物型产品的科技成果转化及其产业化，科技创新面临着巨大的技术风险、市场风险、环境风险及收益风险。企业作为科技创新的主体，其创新行为的驱动力是获取高风险下的高回报，但其在创新的每一阶段，均面临着现实或潜在的不确定性风险。在技术研发阶段，面临着巨大的技术失败风险；在科技成果转化阶段，面临着巨大的市场风险；在产业化阶段，面临着不确定的产业与政策环境风险；在商业运用阶段，面临着实质的收益风险。若无健全、有效的制度保障与政策引导，如此众多的不确定性将使得企业对创新行为望而却步。因此，需要通过财政政策对创新不同阶段和环节的不确定性进行精准地公共介入，以形塑“鼓励创新、宽容失败”的良好政策环境。