曹新：在统筹推进重点突破中加快改革步伐

作者：曹新

2016年12月14日至16日召开的中央经济工作会议提出，必须坚持稳中求进工作总基调，以推进供给侧结构性改革为主线，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。2017年全面深化改革的重要任务就是要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐，更好发挥改革牵引作用。抓好重大改革顶层设计，充分调动地方和基层推动改革的积极性和主动性。

一、深化国企国资改革

中央经济工作会议指出，要深化国企国资改革，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。混合所有制改革是国企改革的重要突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

深化国有企业改革，就是要形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强的目标，国有企业改革要有新思路。

要完善国有企业治理结构。要根据国有企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，特别要求法无授权的任何政府部门和机构不得干预企业经营决策权。

要完善国有资产管理体制。要科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权利清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变，开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。增强国有资本在市场竞争过程中服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整的要求，并采用市场化手段，同其他性质经营主体一起推动经济的转型升级和产业技术创新，特别是引导社会资金投向战略性新兴产业，增强我国经济发展后劲，提高国际竞争优势。通过“混合所有制”改革，使国有企业引进来和嫁出去的方式，更好地同民营经济一同成长，消除“国进民退”担忧；并通过“混合所有制”改革，国企民企发挥各自优势，约束各自劣势，真正做到在合作中取长补短，在竞争中共同进步，更加主动配合政府宏观调控。

要多领域、多方式、多途径推进混合所有改革。在市场竞争比较充分的领域，要积极引导发展混合所有制经济。在能源、交通、通信、资源开发、公用事业等进入门槛较高的领域，也要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。鼓励多种方式参与国有企业改制重组，参与国有控股上市公司增资扩股，参与国有企业经营管理，采取多种途径参与国有企业混合所有制经济发展。要鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革，支持集体资本参与国有企业混合所有制改革，有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革，推广政府和社会资本合作模式，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，探索完善优先股和国家特殊管理股方式，探索实行混合所有制企业员工持股。

推进国有企业混合所有制改革，必须立足我国基本经济制度，认清改革方向，营造良好环境，精心组织实施。要注重试点示范，加强产权保护，健全治理机制，依法合规操作，推进配套改革，开创国企改革新局面，取得国企改革新成效。

二、加强产权保护制度建设

中央经济工作会议强调，要加强产权保护制度建设，抓紧编纂民法典，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。坚持有错必纠，甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案。保护企业家精神，支持企业家专心创新创业。

产权制度是社会主义市场经济有效运行的基础。加强对各种所有制组织和自然人财产权保护的制度安排不仅是现代政治文明的表现，而且是社会繁荣发展的前提条件。加强产权保护制度建设是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度的需要。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的一项基本经济制度。对公有制经济和非公有制经济成分作这种制度安排，是真正从社会主义初级阶段的实际出发，其根本宗旨是解放和发展生产力。加强产权保护制度建设，对于坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度具有重要作用。

促进社会主义市场经济的发展必须加强产权保护制度建设。保护公民财产权是我国宪法确立的一项基本准则，也是全面深化改革和全面依法治国的重要标尺。中华人民共和国宪法规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种经济共同发展的基本经济制度”；“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。以国家最高法律的形式明确了非公有制经济在中国社会制度中的法律地位、权利和作用。如果公民财产权得不到法律的保护，在中国经济社会生活中发展起来并起着重要作用的中国私营企业和民间资本就没有法律意义上的明确身份，中国社会主义市场经济也就得不到真正独立自主的发展。社会主义市场经济也是信用经济，在公民财产等基本权利得不到法律保护的社会里，根本不可能建立起个人和社会的信用制度。而要解决当今中国信用不足或不讲信用所造成的中小企业融资难、市场秩序混乱问题，就必须从最根本处入手，加强产权保护制度建设。

加强产权保护制度建设还必须严厉打击各种非法攫取公有和私有财产的犯罪行为。保护公民财产权就是要保护一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，加大对灰色收入、黑色收入以及腐败等非法收入的打击力度。保护合法得来的私有财产与严厉打击各种非法攫取各类财产的犯罪行为是并行不悖的。

只有加强产权保护制度建设，才能促进整个经济社会的稳定发展。公是公，私是私，才能公私分明。只保护公有财产而不保护私有财产，最终公有财产也难以保住。“有恒产者有恒心”，一个社会，有产者越多，他们所受的法律保护越充分，这个社会的基础就越稳定，才能保护企业家精神，支持企业家专心创新创业；才能使各种形态的劳动、各种生产要素、各种物质形态的财富和人力资本形态的财富在建设中国特色社会主义的进程中得到充分尊重，并使其发挥更大的作用，才能真正促进经济社会的稳定发展。

加强产权保护制度建设最基本的一条就是要完善对各种所有制组织和自然人财产权保护的法律制度。因此，必须抓紧编纂民法典，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。我们不仅应该制定《物权法》，还应当制定《民营企业保护法》等相关保护公民财产权的法律。各种所有制组织和自然人财产权只有得到法律的保护，建设社会主义的根本目的才能得以实现，这就是我们要保护各种所有制组织和自然人财产权的根本原因。

三、稳妥推动养老保险制度和财税金融体制改革

解决好“老有所养”的问题，已成为中国政府和广大人民群众极为关注的一个重要的社会问题。目前，中国60岁以上的老龄人口已超过1.3亿，占总人口比重已超过10%，以联合国确定的10%为老龄化国家的标准，中国已经步入人口年龄结构老年型国家，已经进入老龄社会，养老负担较为沉重。并且老龄化步伐还在不断加快。从2010—2034年期间，中国将进人比现在老龄化率要高得多的老龄社会。推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案已经刻不容缓。

首先，必须建立多渠道筹集养老保险基金的机制。近几年来，我国的养老保险基金支付缺口成为一个突出问题，养老保险的“空帐”问题严重。由于我国养老保险制度是在全新的基础上实现的，长期以来，没有养老保险基金预筹的积累，这是中国养老保险巨大“空帐”问题的根源。完善中国的养老保险制度，关键在于增加基金来源，建立稳定可靠的资金筹措机制，这是不可缺少的基础条件。

其次，要积极探索和开辟养老保险资金的来源渠道。一是要进一步调整财政预算支出结构，增加用于养老保险的资金支出；二是要通过资本市场变现部分国有资产，用于弥补社会保障资金，也可以培育机构投资者，促进股市发展；三是要开征新的税种，专用于社会保障，通过发行社会保障长期债券、增发彩票等形式筹集资金。多渠道筹集养老保险基金要实现制度化、规范化的运作，以保证养老保险资金有稳定可靠的来源，从而一方面能最大限度地弥补养老保险基金的缺口，另一方面能为完善中国养老保险制度奠定坚实的基础。

第三，要充分发挥政府在养老事业中的作用。发展养老事业，离不开政府的宏观调控。加强政府宏观调控是推动养老保险事业健康发展的重要保证。政府的宏观调控主要体现在两个方面：其一是资金调控。政府应加大投入，加强老年福利设施的建设，从根本上改变目前福利事业经费财政支出比例过低的状况，同时，在资金供给上要改变过去那种只投入国办养老机构的单一做法，进一步完善养老保险制度，对社会力量兴办的社会福利机构，尽快给以国民待遇。多方筹措老年福利事业的发展基金，加大力度解决“空帐”问题。提高养老金发放率的发放标准，以提高老年人的整体收入，刺激养老消费。其二是政策调控。政府应在制定有关的社会福利政策、法规和规章上下工夫。要进一步完善《社会保障法》，在社会福利不断提高的同时，不断提高老年人的福利。

稳妥推进财税和金融体制改革，要落实推动中央与地方财政事权和直属责任划分方案，加快制定中央和地方政府收入划分总体方案，抓紧提出健全地方税体系的方案。要建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度。建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。建立全面规范、公开透明预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。建立规范的地方政府举债融资体制。健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。

深入研究并积极稳妥的推进金融监管体制改革，深化多层次资本市场体系改革，完善国有商业银行治理结构，有序推进民营银行发展。要提高金融服务实体经济效率。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融，着力加强对中小微企业、农村特别是贫困地区金融服务。积极培育公开透明、健康发展的资本市场，推进股票和债券发行交易制度改革，提高直接融资比重，降低杠杆率。开发符合创新需求的金融服务，推进高收益债券及股债相结合的融资方式。推进汇率和利率市场化，提高金融机构管理水平和服务质量，降低企业融资成本。规范发展互联网金融。加快建立巨灾保险制度，探索建立保险资产交易机制。要加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。完善国有金融资本和外汇储备管理制度，建立安全高效的金融基础设施，有效运用和发展金融风险管理工具。防止发生系统性区域性金融风险。

此外，要有重点地推动对外开放，推进“一带一路”建设。在改革的推进机制上要完善跨部门的统筹机制，加强对财税、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明等基础性重大改革的推进，既制定方案，又推动落实。同时既要抓好重大改革的顶层设计，也要充分调动地方和基层推动改革的积极性和主动性。

（作者：中共中央党校经济学教研部教授、博士，本文刊登在《理论学习》2017年第1期）

[责任编辑：杨凡、冀姣]

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