供给侧结构性改革导向下我国新旧动能转换的路径选择_成果分享_专家咨询团_理论频道

一、供给侧结构性改革导向下我国新旧动能转换的目标定位与原则导向

（一）目标定位

在供给侧结构性改革导向下，我国新旧动能转换，应立基于建立现代经济体系、推进国家治理体系与治理能力现代化、实现国家长治久安的根本目标，从拘泥于完善市场经济的单纯经济范畴转换至国家治理现代化的新平台，从传统的需求治理范式转向更加注重供给管理范式，从长期“短、平、快”的经济总量刺激到更加注重结构优化的经济发展质量与效率，从要素驱动和投资驱动的粗放模式转换至创新驱动的精细模式，从长期依赖权力主导的改革路径转换至高度倚重规则治理的法治路径，更加注重市场配置资源与政府优化服务相结合，更加注重产业价值提升与需求潜力挖掘相结合，更加注重降减交易成本与促进创业创新相结合，更加注重“限权”规则完善与“授权”规则明晰相结合，以塑造整体协调、结构合理、有机联动的现代动能体系。

（二）原则导向

1. 市场化与法治化原则

在供给侧结构性改革导向下，我国新旧动能转换应摒弃惯性依赖行政命令和行政计划的“指令经济”模式，以市场为导向，以法治为保障，建立健全以市场和法治为基础的动能转换机制。在旧动能的优化清理上，应坚决摒弃以行政任务、人为拆解份额为方式的行政化模式，将施力重心置于完善市场环境、促进公平竞争、强化审慎监管，在法治规则下通过市场机制实现落后动能的淘汰与生产要素资源的有序流动，消减行政扭曲与效率损失；在新动能的培育上，应摒弃政府和部门的过度干预模式，将施力重心置于完善公共产品、优化公共服务和防范公共风险。

2. 系统性与结构性原则

在供给侧结构性改革导向下，我国新旧动能转换应以系统性、结构性原则为指引，既注重国内经济与国际经济的结构性对接和突破，又注重国内供需结构的深度调整，在对需求侧适度施力的同时，着力促进供给侧的结构性调整；通过大力提升产业层次与附加值、深度拓展产业价值链条，实现产业存量优化与增量扩展的结构性调整，着重促进供给侧产能结构优化；通过立足“一带一路”发展战略，实现“走出去”与“引进来”双向发力，培育“三驾马车”框架下的需求新动能；在国家治理现代化视域下，通过强化理论创新、科技创新、制度创新与文化创新，形塑新旧动能转换“四位一体”的创新支撑体系。

3. 公平性与差异性原则

在供给侧结构性改革导向下，我国新旧动能转换的规则与政策供给，应坚持“一视同仁”的公平性原则与“区别对待”的差异性原则相结合，实现“同等情况同等对待”的规则公平与“不同情况不同对待”的政策公平的系统联动。在市场发挥资源配置决定性作用的领域，避免区别对待，实施以形式公平为核心的“限权”规则体系，尤其是市场有效竞争领域，严禁政府过度干预与越位；在市场失灵的公共领域，应实施以实质公平为核心的“授权”规则体系，尤其是供给侧产能结构优化，做到具体情况具体对待的有效作为，严防政府缺位。

二、供给侧结构性改革导向下我国新旧动能转换的路径选择

在供给侧结构性改革导向下，我国新旧动能转换的实施路径，应以创新驱动为主线，对产业“存量优化”与“增量崛起”双向施力，实现“开放带动”与“内需升级”互促互进，对“降成本”与“促质效”两端发力，实现“有限权力”与“有效权力”双刃合璧，通过强化融合发展、开放发展与改革创新，加快形成有利于新旧动能转换的现代产业支撑体系、新需求体系、创新体系与现代规则体系。

（一）强化融合发展，加快形塑新旧动能转换的现代产业支撑体系

1. 在存量优化上，打好传统产业改造升级“主战场”

传统产业是我国经济的基础和支柱，是新旧动能转换的主战场。当前，随着经济的深化发展，产业间的传统界限日益模糊，交互融合成为现代产业发展的典型特征及新动能迸发的“策源地”。推进传统产业新旧动能转换，应按照有保有压、有扶有控、差异化施力的基本原则，以市场为导向，以智慧化、融合化为转换方向，使旧动能源源不断转换成新动能。一是通过清理“僵尸企业”，做好去落后产能的“减法”。加快推进钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、炼油、轮胎、化工等行业落后低效产能的淘汰，加速产业体系向智能化、绿色化发展。二是瞄准支柱产业，全力提升产业体系的集约化、高端化水平，做好新旧动能转换的“乘法”。如以装备制造业为重点，大力推进网络化协同制造、服务型制造，建设一批智慧型制造业集群，推动制造业向智慧化、纵深化发展。三是立足传统产业优势，做好新旧动能转换的“加法”，如整合提升能源产业，建设一批国家级高端能源基地。四是深入挖掘农业经济新动能，提升新旧动能转换的链式价值。以产业链相加、价值链相乘、供应链相通“三链重构”为指引，以发展体验型、智慧型、循环型、终端型农业为导向，深化推进农业与其他产业融合发展。

2. 在增量扩容上，开辟新经济培植生长“新战场”

新经济是我国经济发展的“弱项”，是新旧动能转换的新战场。推进新经济增量扩容，为新旧动能转换注入“新血脉”，应深刻把握新一代信息技术革命及产业变革的规律和特点，立足本土国情，将新经济的“智慧产业化”发展与传统经济的“产业智慧化”改造需求相结合，深度挖掘新一代信息技术及产业对新旧动能转换的实践应用价值。一是聚焦智慧经济。大力发展大数据、云计算、移动互联网、物联网、智能制造等产业，着力培育一批世界领先、具备创新能力的工业软件大型企业，形成具备国际竞争力的产业集群，全力建设国际领先的工业互联网与科技云平台，支撑产业创新发展与智慧化改造。二是大力发展数字创意产业。以提升创新设计水平为重点，推动设计创新成为制造业、服务业等领域的核心能力，布局建设一批高端、优质行业设计平台，发挥平台产业集聚与带动作用。三是积极发展分享经济。以可高效利用的共享设备和设施资源为依托，利用新一代信息技术推进生产能力、创新资源与生活服务的共享，推动经济发展成果共生共享。

（二）优化内外拉力，加速培育新旧动能转换的需求新体系

1. 多方发力强化开放带动，重塑新旧动能转换外需动力

当前，保持适度规模的外部需求对我国经济保持中高增速仍具有重要作用。随着对外开放程度与水平的深入和提升，尤其是“一带一路”战略的纵深推进，为我国提升外贸质量、挖掘外需动能引致重大机遇。一是应创新外贸模式，优化外贸结构。应加快培育各级外贸综合服务平台，带动更多中小企业拓展国际市场，推进实施国家级、省级跨境电商综合试验区建设，放大服务外包示范城市政策效应，推动外贸产品内销品牌、传统产品知名品牌借助电商平台拓展国际市场。二是应增进国际产能合作，将“引进来”与“走出去”有机结合。发挥国家级境外经贸合作园区引领作用，推动优势产能在境外集群发展，强化与国际性投资基金的合作，引导企业加大对“一带一路”沿线的投资力度；支持企业通过跨国并购获取优质资产、市场网络、高端品牌、先进技术、人才团队和创新资源，增强企业核心竞争力。三是应大力支持自主品牌培育。打造面向海外推广民族品牌的线上公共服务平台，支持品牌企业开展境外商标注册、技术标准认证、专利申请与境外品牌兼并收购，提升品牌的国际化运营能力。

2. 多措并举提升投资质效，释放经济运行动能活力

从投资需求看，在经历了近40年高强度大规模开发建设后，我国传统产业相对饱和，但新条件下基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会迸发涌现，为保持适度的投资规模提供了契机。一方面，应积极破除民间资本投资瓶颈。大力清理民间投资所面临的各类制度性、垄断性障碍，加快推进国有企业混合制改革，加大PPP项目投资力度，鼓励民间资本参与重大基础设施和民生保障工程建设。另一方面，应引导民间资金流入新兴产业以促进新动能培育。通过充分发挥股权引导、风险分担、成本补偿、创新扶持等政策引导功能，鼓励民营经济主体投资于节能环保、新一代信息技术、生物科技、新能源、新材料等战略性新兴产业，抢占新一轮科技革命与产业发展的国际战略高地。

3. 多管齐下激发消费新需求，挖掘新旧动能转换内需拉力

当前，我国同质型、排浪式消费模式已渐趋式微，个性化、多样化、中高端消费渐成主流，通过提升产品质量性能、创新供给模式、实现用户体验以激活消费需求的态势愈发明晰。为此，一方面，应着力于“上质效”，积极应对消费升级趋势，提升产品服务质量。随着国民收入迈入“中上等国家”收入门槛，国内主流消费群体正由中低端消费逐步向中高端消费转变，各类经济主体应精准把握这一趋势，加快提升产品科技含量和品牌竞争力，努力实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化和品牌高端化，全面提升供给体系的质量与效率。另一方面，应着力于“保基本”，加强对消费领域违法行为的打击力度，深度完善社会保障体系，通过基本公共服务的均等化供给，关注弱势群体消费需求，保障提升全体居民的消费倾向及购买力。

（三）深化创新驱动，全力打造新旧动能转换的源动力生态系统

1. 加快培育“四新”经济体系

无论是产业价值低还是产能过剩，其实质均是创新能力薄弱的表征。在供给侧结构性改革导向下，新旧动能转换的关键在于创新，通过深入实施创新驱动发展战略，加快培育“四新”经济，打造引领经济发展的新引擎，为经济发展注入新动能，释放创新的乘数效应，实现经济提质增效。应以创新驱动为抓手，认真谋划、系统部署、加快培育“四新”经济，以“四新”促“四化”，并考虑将“四新”经济纳入政府考核体系。强化企业的创新主体地位，着力培育壮大创新型企业，特别是在优势产业领域培育一批全球并跑型、领跑型的龙头骨干企业。在高端创新人才引进与发展、创新资金使用、知识产权保护等方面，聚焦资源与政策，营造良好的创新创业环境。重视科技成果的转化与应用，建立科技成果转化的市场导向机制，推动科技成果转化体制机制创新。深入实施标准化战略，以标准作为提升质量的有效标尺，以质量作为品牌发展的重要支撑，在标准、质量、品牌“三位一体”的融合发展中实现品牌高端化。

2. 筑实创新公共服务平台体系

在具体的施力指向上，政府应改变过度介入科技创新的传统模式，将对特定市场、特定技术甚至特定企业的散点支持，转向对以公共创新平台构建为重心的面状支持。以创新驱动为导向，以大企业创新平台、行业创新平台、园区创新平台和区域创新平台建设为主要抓手，重点打造平等开放、分类共享的基础性、共性、关键性公共创新平台服务体系，提高各级创新综合服务能力，在确保国家利益和商业秘密的前提下，使之作为纯公共产品为所有创新创业者所享所用，降低市场创新的交易成本，并为高端、前沿性市场创新铺路搭桥。同时，应大力支持科技服务型骨干企业发展，搭建科技服务协作网络，建立科技知识服务平台体系，打造一批科技服务业集聚区，提升中高端科技服务能力。

（四）深化推进改革破题，精准确立新旧动能转换的现代规则体系

1. 以有效市场为基础，确立约束政府“攫取之手”的限权规则体系

一是深化推进简政放权，切实“还权”于市场。长期以来，受以权力等级制为核心的计划经济体制的深刻影响，我国经济运行中的不当行政干预大量存在，使得本应由市场有效配置资源的领域和环节，存在大量行政审批和权力干预，从而诱致诸多效率扭曲。近年来，在市场化改革导向下，我国简政放权陆续推进，对于减少行政扭曲和越位干预起到积极效应。但由于市场化改革进程是由政府主导的，具有公权力“刀刃向内”的自我革命色彩，使得即便是在已经形成改革共识并已推行改革方案的情况下，囿于部门“自由裁量权”的实质存在，实践中仍然存在阻碍市场配置资源作用发挥的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象。应立足激发市场活力，深度推进落实简政放权，针对权力下放不对路、不配套、不彻底等突出问题，应量化细化指标，精准协同放权，下大力整治边减边增、明减实不减、有减有不减、擅自扩大行政裁量权等实践乱象，实行信息常态化公开和“一枚公章管审批”，保障政府权力彻底、充分、有效下放，力求以政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。

二是深化推进结构性减税降负，有效降减新旧动能转换成本。长期以来，在“非付收满付制”财政管理模式与财政收入政绩观的考核体系下，我国以企业为主体的纳税人负担过重，在刚性增长的流转税负担之外，尚负担名目繁多、形式多样的繁杂非税负担，对于中小企业而言，尚面临沉重的融资成本负担，使得市场财富的较大份额被政府与金融系统汲取，并通过“挤出效应”抑制市场活力。应下决心强化国有资本经营收益上缴公共预算力度，下大力深度清理行政事业性收费、政府性基金负担，在拓宽征缴面的基础上，下调社会保险费负担尤其是养老保险费率，督促全面落实各项优惠政策，降低政策受益成本，切实降减企业税费成本；通过财政贴息、担保、风险补偿和政府采购等政策，发挥财政资金引导作用，将资金流切实引向中小企业，降低企业发展融资成本；用活用好虚拟经济杠杆作用，推动科技、金融、产业紧密融合，扭转金融“脱实向虚”状况，进一步推动区域性股权市场发展，加快发展民营银行及普惠金融和多业态中小微金融组织，引导与规范民间资本进入金融服务领域，构建支持实体经济发展的多层次融资体系。

2. 以市场失灵为指向，确立规范政府“扶助之手”的授权规则体系

一是强化公正、审慎监管，防范破解市场风险。当前及今后一段时期，在错综复杂的国内外经济形势下，经济下行压力加大，市场主体激烈竞争度强化，各类不正当竞争、恶性竞争及非法经营等潜在市场风险积聚。应以法治、公正、审慎监管为基本原则，以破解市场失灵与防范市场风险为施力指向，通过明晰监管职能和强化监管责任，为各类市场主体提供公平竞争的市场环境，针对部门职责交叉重叠和职责“真空”等问题，实行职责精细化、岗位化管理，推进综合行政执法，提升事中跟踪与事后监管水平。针对新技术、新产业、新业态、新模式，应以激励创新和宽容失败为治理理念，采用更加柔性、灵活的监管方式，创新市场监管模式，探索符合新经济发展规律和特点的审慎监管方式，构建由政府、市场、行业、社会中介组织等多方共治的监管格局，全力提升市场监管的针对性、可操作性及实效性。

二是优化公共服务，激发市场活力。优质、高效的公共服务是市场经济健康的发展的“润滑剂”。应以法治、高效、便捷、优质为基本原则，深化推进政府职能转变，借助大数据平台，创新公共服务供给方式，更好服务各类市场主体创新创业。深入推进“互联网+政务服务”改革试点，加快实现各级政务服务网络一体化、号码统一化与服务标准化；深化推进商事制度改革，大力推行“多证合一、一照一码”、“先证后照”以及企业登记全程电子化，有效降低创新创业制度成本；以企业需求为导向，建立政府与民营企业、商会协会的制度化、常态化交互机制，架设公共服务需求表达与回应的直接通道，提升民营经济公共服务的针对性与实效性。以法治、诚信建设为品牌导向，严厉惩治与系统防范“政商交媾”，建立健全全国公共信用信息系统，完善守信激励的正向引导机制与失信惩戒的负向约束机制，形塑务实诚信的“双创”环境与公平正义的法治环境。

作者：

张文，山东社会科学院财政金融研究所所长、研究员；

张念明，山东社会科学院财政金融研究所副研究员。