新常态下地方国库现金管理模式创新研究_成果分享_专家咨询团_理论频道

［摘要］在当前财政收入增速放缓、财政支出压力有增无减的新常态下，盘活国库现金存量，建立财政“资金池”，是化解地方财政收支矛盾、促进经济社会可持续发展的现实选择。财政“资金池”的运作，应充分把握国库现金收支变化的基本规律，在确保国库现金正常支出的前提下，按照安全性、流动性、效益性、权责一致性原则，确立激励约束机制，以商业银行定期存款为初期运行模式，实现国库闲置现金余额的最小化和投资收益的最大化。

一、新常态下开展地方国库现金管理的现实动因

(一)开展国库现金管理是盘活财政资金存量、挖掘资金时间价值的现实要求

自国库集中收付制度改革以来，各级地方财政逐步将财政性资金纳入国库单一账户体系统一管理，使长期分散、沉淀于各预算单位的大量财政资金集中到国库账户，实现了预算资金的规范化、透明化管理。在“以收定支”的预算管理框架下，财政收入和财政支出在时间进度、规模、增长率等方面存在着运行差异，而且由于财政支出结构的刚性及财政资金使用的公共取向，预算资金的流向一般有着用途强制性规定，不得任意挪用，这在一定程度上影响了财政收入与财政支出的协同性，使得部分财政资金由于阶段性闲置成为库存资金。近年来，地方财政收入和财政支出的体量获得规模性增长，财政收支非同步运行所累积的国库现金余额也呈现持续增高的态势，为开展国库现金管理提供了充足的资金储备。

长期以来，地方财政高度重视财政流量资金的管理，尤其是极为重视财政收入流量的管理，为经济社会转型期我省庞杂的财政支出筹措了充足的财政资金，但对财政存量资金的管理一直较为薄弱，尤其对国库存量资金的管理几乎处于空白状态，使得大量财政资金在国库闲置，本应参与社会流动的货币资金在国库沉淀，不仅使得财政资金的机会成本高昂、时间价值被减损，而且扭曲了财政资金配置效率，并对公共品的供给效率与质量提升产生消极影响。因此，从最直接的意义而言，开展国库现金管理，是地方盘活财政存量资金，挖掘资金时间价值，消解沉淀资金机会成本的现实要求。

(二)开展国库现金管理是地方财政应对收入增速放缓、改善预算管理的迫切诉求

当前，经济增速放缓、经济结构调整“阵痛”加剧成为经济发展的新特征和新常态，与此相对应，财政收入增长也将告别长期以来的高位运行态势，转而驶入中速增长通道，财政收入的增速放缓必然带来财力的相对削弱。但另一方面，财政支出的资金需求压力有增无减。教育、医疗、社会保障、文化、科技等具有明显的支出刚性;为应对经济下行压力，政府要继续实施积极的财政政策，并适度加力增效;重点挂钩支出具有制度运行的强大惯性，短期内难以“一刀”切断;全面深化改革尤其是存量利益调整，需要支付巨额的转轨成本;经济社会的精进发展，客观上要求政府提供更多、更好的公共服务。在财政收入增速放缓的背景下，财政支出的刚性增长将使得财政收支的矛盾日益尖锐，对财政筹措收入能力的考验空前强化。

在此现实背景下，为平衡财政收支，满足公共财政运转需求，政府需要在应对财政收入下滑上下功夫，其途径主要有四：一是在税收“挖潜清收”上下功夫;二是在非税收入上下功夫;三是扩大发债规模;四是盘活存量资金。而就实际情况看，挖潜增收在短期是有效的，但难以持久，税收的强劲增长有赖于税源总量与质量的长足生长;在经济下行、财政收入放缓的背景下，非税收入的增长率与财政贡献率通常会高于税收，但简政放权、清费正税是“做减法”改革的基本方向，且非税收入规模过大，不仅影响财政收入的质量，更会加重纳税人的税外负担，加重纳税人的“费类痛感指数”;发行一定规模的政府债券是化解财政收支矛盾的可行选择，但公债是延迟的税收，最终还是由纳税人负担，且当前地方各级政府的各类显性、隐性负债的规模已较大，债务风险处于积累期，债务发行的规模应适量而行;盘活存量资金，包括沉淀在商业银行和国库的财政资金，沉淀在商业银行的财政存量资金一般有专门性用途，并非可随意做一般使用，而国库沉淀资金的规模是透明、可视的，且其存量资金规模一般较为可观，具有资金盘活的规模效应，在确保正常财政支出的前提下，实现国库存量资金的安全性、流动性、效益性运作，是地方财政积极应对财政收入增速放缓、改善预算管理的现实选择。

(三)开展国库现金管理是加快转方式、调结构、惠民生的内在要求

在经济新常态下，加快发展方式转变、促进经济结构调整是应对经济增速放缓、实现经济健康、可持续发展的必然选择。转方式、调结构的两大基本施力方向是传统产业升级和新兴产业拓展，其中，传统产业转型升级是存量调整，新兴产业拓展延伸是增量扩容，两者均需要财政金融政策的支持。一般而言，财政资金作为公共资金，可充分发挥其杠杆“撬动”与引导功能，通过财政贴息、股权投入、担保、成本分担与风险补偿等方式，引导市场资金和社会资本流向公共政策导向的产业领域，促进经济结构的深化调整。就开展国库现金管理，盘活财政存量资金而言，可使国库资金盘活与银行信贷投向、规模、力度相结合，促进市场资金向传统产业技术改造、战略性新兴产业、中小企业、重大基础设施与民生工程等领域流动，以充分发挥国库资金盘活的杠杆撬动与调控功能。

(四)开展国库现金管理是积极财政政策加力增效、协同配合稳健货币政策的宏观调控要求

自2008年国际金融危机全面爆发以来，我国实施了以大规模扩大投资和结构性减税为主要载体的积极财政政策，对熨平经济波动、实现经济止跌上行起到积极而重要的功用。但以大规模政府投资为主的积极财政政策也引发诸多后遗症，典型如产能过剩等。与上述积极财政政策以扩大传统投资需求的途径不同，当前的经济新常态，以经济增速放缓的代价换取经济发展方式转变、经济结构调整的时间，经济增长下行压力的加大仍然需要积极财政政策的跟进，但与重视需求管理的调控内涵不同，当前的积极财政政策应侧重于供给侧调控，将调控的重心置于经济供给水平与供给能力改善上，促进我国产业结构的优化、创新能力的提升，全面激发创新活力。

不论是我国长期奉行的需求端调控，还是新常态下的供给端调控，积极财政政策的推行均需要有效的财力支撑。在经济下行压力持续加大的背景下，一方面，经济增速放缓诱致财源总量的收缩，财力的支撑力下降;另一方面，积极财政政策又要求对供给侧改革提供财力支持，财力筹措遭遇“双向挤压”。为此，应该调动一切可以调动的资源，将能够利用的公共资金深度挖掘利用，用于我国经济结构的深度调整。就地方政府而言，通过开展国库现金管理，盘活国库现金存量，将闲置的库存资金变成充分流动的真金白银，将“死钱”变成“活钱”，全面助力地方产业结构优化升级、创新能力提升及市场活力迸发。

此外，在全面深化改革背景下，开展国库现金管理，推进财政管理制度创新，提高国库治理能力和财政资金使用绩效，是建立现代财政制度、推进地方治理体系和治理能力现代化的基本改革诉求。

二、当前地方财政开展国库现金管理的制度基础

就本质而言，国库现金管理主要是对国库资金收支的管理及余额管理，其核心是国库现金余额的管理。而国库现金余额是国库资金收支运行的基本结果，国库现金收支的规律性变化影响着库存余额的变动轨迹，影响国库现金收支变动的因素是导致国库资金余额形成及其规模变化的实质性因素，也即当前的国库现金余额是在既定的制度运行框架下形成的。若影响国库资金收支变动的制度因素发生变化，则国库现金余额的轨迹也必将发生变化，在当前财税改革全面深化的语境下，这一点尤为值得注意。目前，国库收支的变动及其库存余额的形成，是在如下既定制度框架下形成的。

1.预算管理模式

从公共财政预算的基本原理而言，“以支定收”是财政运行的基本规则，即财政运行的逻辑是，从市场的公共需求出发，先确定财政支出的资金需求规模，然后根据财政支出确定财政收入规模，这在财税制度的顶层设计层面是逻辑自洽的。但在具体的财政预算运行实践中，“以收定支”则是基本的规则，即在收入实现的前提下，才安排财政支出，抑或是在确保有财政收入来源的状况下，才可以预先支出。

“以收定支”的预算管理模式，使得财政收入成为制约财政支出的基本要素，在具体的财政运行中，往往收入为先，支出为后，财政收入在时间进度、规模、增长率等方面要先于财政支出，财政收支在具体时间安排上的运行差异，使得财政资金的阶段性闲置成为可能，而且由于年度预算框架的存在，财政收支差额在年度内往往呈现倒“U”型趋势，即在前半期，财政收入快于财政支出，财政收支正差额增加导致国库现金余额增多，随着时间推移，财政支出进度逐步加快，当期财政收支逐渐出现负差额，进而国库现金余额“补进”，使得库存资金逐渐减少。尤其是在年度末，财政支出的进度一般会迅猛增加，从而冲减年度内累积的库存现金。

2.财政转移支付

自1994年分税制改革以来，我国逐步扭转改革前“两个比重”过低的问题，财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重获得有效提升，且随着时间推移，财政运行呈现出财力逐渐上移、支出责任逐渐下放的基本格局，使得从中央政府由上而下的财力丰盈、支出责任较少，从基层政府由下而上的财力不足、支出责任渐增，政府间财政收支的“剪刀差”通过上级对下级的转移支付来弥补。但我国转移支付长期以专项转移支付为主，一般性转移支付为辅，且转移支付的程序繁琐，时间冗长，上级对下级的转移支付往往集中而滞后，而这块资金往往占财政支出的较大比重，从而使得依靠转移支付支撑的大量项目支出进度滞后，往往后期进度猛增、规模偏大，由此产生具有不确定预期的财政收支运行差异，并导致国库现金余额的变动。

3.预算编制与执行

当前，我国的预算编制能力不强，预算编制水平不高，预算编制粗糙、模糊、不明晰、不细化等问题突出，而且在时间安排上，通常在去年下半年开始编制预算，到本年2月份之前送交同级人大审议，待人大审议批准，一般会到3月份，从而使得项目支出的资金需要施工方垫付，导致预算执行后延，由此产生的财政收支运行差异，使得国库现金余额形成。同时，在预算执行环节，预算偏离度较大，预算执行往往脱离既定的预算安排，从而也导致财政收支的运行“错位”，产生国库现金余额。

4.财政收支考核机制

在财政收入和财政支出的考核机制上，财政收入往往有刚性的考核机制，通过税收任务分解、完成额度、时间进度安排、与绩效考核挂钩等方式，财政收入的增长具有更强的可预期性，而且随着近年来税收征管效率的提高，财政收入来源于管理层面的增长能力也获得极大提升，财政收入的增长带来国库余额的增加。同时，非税收入的贡献率也不可小觑，尤其是在当前税收收入增速放缓的情况下，非税收入却能保持较高的增长率，在一定程度上形成对税收收入下行的弥补，从而使得财政收入能够维持在一定的增长水平上。而相较财政收入而言，财政支出往往缺乏硬性的考核机制，往往通过行政命令的方式推进支出进度的加快，由此形成的基本格局是，财政收入按计划稳健增长，财政支出前期支出缓慢，后期猛烈增长，以实现收支相平衡，在此时间差中，财政资金会由于阶段性闲置而成为库存资金。

三、地方国库现金管理模式创新的路径选择

(一)总体设计:建立财政“资金池”，打造存量资金盘活统一平台

对地方财政而言，当前分布于各级国库的沉淀资金为建立统一的“资金池”提供了丰裕的资金储备，同时，国库现金收支的规律性变化，为财政“资金池”的有效运行奠定了操作基础。针对当前财政存量资金“碎片化”、散落化分布的基本格局，应首先着力于打造统一的资金整合平台，构建省一级财政存量库存“蓄金池”，通过集中管理和统一运作，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的积极功用。总体而言，盘活地方国库现金存量，建立财政“资金池”，应在把握国库现金收支规律和确保国库现金正常支出的前提下，按照安全性、流动性、效益性、权责一致性原则，将当前分布于省、市、区(县)的闲置国库资金集中聚合，形成统一的规模化的存量资金池，通过商业银行存款等方式运作国库资金，实现国库闲置现金余额最小化和投资收益最大化的财政管理举措。财政“资金池”的运用，不应单纯以谋取资金时间价值为目标，应通过引导商业银行加大对科技创新、节能环保、产业升级、技术改造、中小企业发展、民生保障等的业务投向，发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。

(二)多维发力:全面提升地方国库现金管理有效性

一是全面深化国库集中收付制度改革。现代国库管理制度是由单一的国库账户、集中的国库收付体系与稳健高效的国库现金管理构成的有机体系。我国的国库集中收付制度改变了传统财政资金沉淀于各预算部门的低效格局，将大部分的财政沉淀资金集中到国库中来，但受制于诸多约束，我国实行的是“国库单一账户体系”，在单一的国库账户之外，尚存在着地方财政专户、财政分散收付、众多账户储存沉淀资金的现象，仍未建立全面、充分、规范的国库集中收付体制。应进一步深化国库集中收付制度改革，全面拓展国库集中收付的制度覆盖面，清理、归并、统一财政专户，将所有的财政性资金通过财政单一账户集中收付，实现真正意义上的国库单一账户制度。

二是深化预算管理改革。公共预算是财政收入与财政支出的运行依据，也是准确把握国库收支规律及精确预测国库现金流的基本依据。当前，地方财政预算呈现公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算“四盘子”分灶吃饭的格局，尚未将所有的政府收支摆到同一个桌面上来，导致除公共财政预算外，人大对后三类预算缺乏实质有效的审查权力，同时，当前地方预算编制粗糙，预算偏离度大，使得国库收支规律的把握及国库现金流的预测准确度与精度不足。应按照建立现代财政制度的基本取向，全面深化预算管理改革，将四类预算(还应包括政府性债务预算)统一到同一个台面上来，真正实现预算的全口径、透明化管理。同时，应全面提高预算编制水平，细化预算编制，提高预算透明度和预算实施的可预期性和确定性。

三是深化财政支出改革。财政收入与支出的确定性是准确预算国库现金流的根本所在。由于财政收入的相对规范性及其硬性考核机制的存在，财政收入的确定性相对较强，而地方对财政支出的把控一直缺乏规范、有效的指导性规则，使得对财政收支差额及国库余额的判断存在干扰因素。因此，在进一步优化财政收入管理改革的同时，应着力强化财政支出改革，通过总结经验，出台指导财政支出运行的基本规则，即时把控地方财政支出规模和结构的基本状况及走向，全面提高财政支出的均衡性与可预期性，更好地实现财政支出与财政收入的时点契合，是提升地方国库现金管理有效性的应然举措。

四是注重国库现金管理担保质押的落实，确保国库资金安全。对于中标的全国商业银行的地方分支机构，应由其总行提供质押授权书。积极探索区域性商业银行质押担保的有效方式，探索研究将央行票据、金融债券等作为质押担保的可行性，扩大质押品范围，提高质押品担保能力。同时，应即时加强对中标商业银行信用及偿还能力的动态监管，建立健全以资本充足率、流动性覆盖、存贷比率、不良贷款率等为代表的风险指标体系，确立国库资金风险监测与防控机制，充分确保国库资金市场化运作的安全性与收益性。

五是进一步完善金融市场机制，为国库现金有效运作提供更为宽广的平台。国库现金高效运作要以完善、发达的货币市场和债券市场作为支撑。国库现金运作如果依托于银行间债券市场，通过进行债券回购或回售，不仅可以用于平衡年度内季节性国库收支余缺，而且能够在某种程度上促进债券市场和货币市场的发展与完善，有助于完善货币政策的操作环境。因此，应进一步完善我国货币市场和债券市场机制，为国库现金管理提供良好的操作平台。

作者：

张文，山东社会科学院财政金融研究所所长、研究员；

孙灵燕，山东社会科学院财政金融研究所副研究员。