我国“失独家庭”老人社会救助研究_成果分享_专家咨询团_理论频道

【摘要】“失独家庭”指的是独生子女死亡后未再生育或收养子女的家庭。失独家庭社会救助是一种特殊的社会救助，其核心目的，是帮助失独家庭老人安度晚年。目前，国家和地方对失独家庭的社会救助已渐成体系，但无论在失独家庭层面，还是在政府和社会层面，都还存在一些问题。为此，政府必须统筹规划，做好顶层设计，建立失独家庭基本信息档案，实现精准救助；在不断提高经济救助水平的同时，重点做好失独家庭老人的生活照料和精神慰藉工作，切实做好失独家庭老人的养老保障。

在当代中国，所谓“失独家庭”指的是独生子女死亡后未再生育或收养子女的家庭。虽然个体意义上的“失独家庭”自人类形成稳定的家庭形态后便已存在于古今中外，但大规模“失独家庭”的出现却是严格计划生育政策背景下中国特有的一种社会现象。如何对失独家庭老人面临的各种困难实施强力有效的社会救助，是政府和社会必须解决的一个重要课题。

一、有关概念和几个理论问题（一）失独家庭

从广义上说，所谓“失独家庭”，指的是所有失去唯一子女后的家庭，遍存于古今中外。这其中包括两种家庭。一种是子女在未成年时因故夭折，失独夫妇尚在生育旺期，打算并且能够再生育的，可以称之为“临时性失独家庭”；另一种是子女在成年时去世，失独母亲已经过了生育期，不打算并且也不能够再生育的，可以称之为“永久性失独家庭”。与计划生育政策相联系的狭义的失独家庭，指的即是上述失独家庭中的第二种。按照官方权威界定，失独家庭中的失独父母要具备享受扶助的对象，必须同时符合四个条件，即：（1）1933 年1 月即：（1）1933年1月1日以后出生；（2）女方年满49周岁；（3）只生育一个子女或合法收养一个子女；（4）现无存活子女。据此，我们可以将狭义上的失独家庭定义为“仅有的一个子女现在已经死亡，而母亲已经过了生育期不可能再有自己的亲生子女的家庭”。在本文中，我们主要在狭义上使用失独家庭概念；在做广义上的论述时，我们将做出说明。

（二）社会救助

一般意义上讲，社会救助是指国家和其他社会主体按照法定的持续标准，对于因遭受自然灾害、失去劳动能力等原因而难以维持最低生活水平的公民给予一定的物质帮助或服务，以帮助其摆脱生存危机的一种社会保障制度。在官方语境中，针对失独家庭的各种帮扶救助没有使用“社会救助”这一概念，而更多使用的是“特别扶助”“帮扶”“关爱”“救助”“社会支持”“补助”等。我们认为，目前对失独家庭的各种帮扶措施与“社会救助”互有交叉，并不完全重合，总体来说，前者的含义超出了后者的概念范围。因为“社会救助”的重点在于经济救助，包括资金和物质救助，目前主要体现为城乡最低生活保障制度和其他救助措施。而对失独家庭的主要帮扶措施除了经济帮扶外，还重点包括了精神慰藉和医疗、养老方面的帮扶措施，而且在我们看来，对于许多失独家庭来说，最重要的并不是经济救助，而是医疗、养老方面的帮扶，如住院时的护理和老年后的日常生活照料。

据此，本文中的所谓“失独家庭社会救助”，是一个广义上的社会救助概念，它不仅包括了学术意义上的社会救助的内容，也包括了实践中政府和社会给予失独家庭的各种救助、帮扶、支持和关爱措施及行动。失独家庭社会救助包括经济救助、生活救助和心理救助三个层次。经济救助指政府和社会给予的资金和物质方面的支持，以及为增加失独家庭经济收入而为其优先提供的就业机会等；生活救助指政府和社会通过购买服务、组织志愿服务等方式，为失独家庭提供的生活照料、大病救助等支持；心理救助指政府和社会通过购买服务、组织志愿服务等方式，为失独家庭提供的精神慰藉、心理疏导、亲情关怀等支持。

（三）计划生育利益导向机制

在计划生育部门，对计划生育家庭的各种优惠倾斜措施，通常都被称之为“计划生育利益导向机制”，它指的是政府利用经济、物质等手段对实行计划生育的家庭给予奖励扶助、优先照顾，鼓励引导群众自觉实行计划生育的各种政策。在“全面两孩”政策实施之前，主要包括以下内容：一是奖励激励政策，如独生子女父母奖励费，以及许多地方给予独女或双女家庭的表彰奖励；二是优先优惠政策，主要是政府各部门专门为计划生育家庭制定的各种优先优惠政策；三是奖励扶助政策，主要是农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度；四是社会保障政策，主要是在普惠型社会保障政策基础上，提高对计划生育家庭的补助标准；五是设立人口和计划生育奖励关爱救助基金，专门用于救助计划生育困难家庭；六是其他，如育龄妇女的免费查体，设立独生子女保险等。

失独家庭社会救助是一种特殊的社会救助，在政府倡导群众实行计划生育的背景下，它从一开始就具有计划生育利益导向和社会救助双重属性。因为失独家庭当然属于计划生育家庭，能够享受 “计划生育利益导向机制”中的一切优先优惠政策。而专门针对失独家庭的救助政策和措施，通常也以“计划生育家庭利益导向机制”的形式加以落实。因此，本文所说的“失独家庭社会救助”，很大程度上乃是“计划生育利益导向机制”的一个组成部分。

（四）关于政府责任

政府在失独家庭社会救助中的责任，一直都是一个无法绕过而又议论纷纷的话题。不仅学者们对此争论不休，国家至今也未有明确说法，这恐怕是导致失独家庭社会救助政策和措施边界不清，各地有别，难以形成严密体系的重要原因。

在部分学者看来，这似乎是一个不应成为问题的问题，一言以蔽之，政府应承担完全责任。例如，有人认为，失独家庭的出现是计划生育政策必然带来的负面效应之一，因此政府在失独家庭救助中具有明确的义务和法律责任。特别是在保障失独家庭适当生活水准方面，国家具有不可推卸的责任。也有人认为，在现阶段，对失独家庭进行国家赔偿并不现实。我国现行的国家赔偿立法并未包括因法律规范造成特定公民损害而引起的国家赔偿即立法赔偿，而对失独者进行补偿则是政府责无旁贷的基本责任。学术界如此，在大部分失独者本人看来，他们的失独境遇更是政府的独生子女政策一手造成的，他们由此遭遇的一切困难，都完全应由政府来解决。

对此，我们有不同的认识。首先，政府在失独家庭社会救助中负有责任，但这种责任的产生，其最根本的法理基础，不是因为失独者的特殊身份，更不是因为政府实行了计划生育政策导致了失独，而是因为失独者本身首先是中国公民，政府在其国民遇到困难时给予必要的帮扶救助，乃是政府应尽的职能和责任。从这个意义上说，失独家庭社会救助只是其中的一种。