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《话说新发展理念》之二十五:统筹推进空间开发“大棋局”

来源:齐鲁网

作者:鲁言

2017-11-17 15:12:11

现在北上广深等大型城市外来人口居高不下,城市居民承受着城市拥堵,入学、就医难及雾霾、高房价等诸多困扰。各方将矛头主要指向大都市规划落后、公交不发达、土地财政和农业投入不足、城乡二元户口等。实际上,另一个重要原因往往被忽视,就是缺少一个统筹全国、指导中长期人口流动、物流相对合理配置的综合开发规划。另外,农业空间、生态空间被挤占,耕地、森林、湿地、湖泊被大量无序开发和破坏,都是我国忽视空间均衡发展、缺少国土空间综合开发规划而导致的诸多基础性问题。

从发达国家的经验看,普遍都比较重视空间规划。如欧盟多次编制空间规划,明确有针对性的区域政策,通过结构基金等工具支持贫困地区发展;德国、荷兰等过通过空间规划和用途管制,对国土空间进行合理分区,引导人口和城镇布局,加强生态核心区保护等。事实一再表明,必须着眼于推动人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一,加强顶层设计、科学谋划,统筹推进空间开发“大棋局”。2010年年底,国务院印发了《全国主体功能区规划》,根据经济发展程度以及资源利用程度,把我国的国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。2015年7月,由国家发展和改革委员会组织汇编的《全国及各地区主体功能区规划》在全国出版发行,这是新中国成立以来,我国首次公开出版我国国家及各地区主体功能区规划,标志着主体功能区的推进正式进入规划实施阶段。党的十八届五中全会提出,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,落实主体功能区规划,完善政策,推动各地区依据主体功能定位发展。对各地区根据主体功能区规划已经明确的定位,有针对性地谋划未来的发展,提出了明确要求。

优化开发区要注重“提质增效”。京津冀、长三角、珠三角地区是优化开发区域,存在开发强度过高、少数特大城市功能过于集中、资源环境承载力下降等问题。根据国际标准,城市开发强度以不超过30%为宜。而我国珠三角地区多市土地开发强度超警戒线,深圳市的开发强度已接近50%,东莞市也已超过40%,显然已属于过度开发的情形。相比较而言,日本三大都市圈的开发强度只有15.6%,法国巴黎地区也只有21%。因此,要率先加快转变经济发展方式,推动产业结构向高端高效发展,提升参与全球分工与竞争的层次,继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面探索创新。同时,逐年减少建设用地增量,防治“城市病”,推进功能疏解和人口转移。

重点开发区要强化“集约智能”。重点开发区是对资源环境承载能力较强、现有开发密度还不高、发展潜力巨大的区域,要科学合理布局城市空间、优化升级产业结构、集约节约利用土地、推广绿色建筑、低碳交通等,壮大城市综合实力,坚持走集约、智能、绿色的新型城镇化道路。比如,我国中西部经济欠发达地区,中小城市、小城镇数量较多,规模效益不突出,并且土地浪费问题严重。对此,应该在重点发展基础条件较好、区域影响力较强的地区及其城镇,培育以县城为依托的县域中心镇,在合理的城乡空间结构基础上实现经济高效的土地利用结构。

限制开发区要加大“激励补偿”。对于限制开发区域的农产品主产区和重点生态功能区,要加大政府转移支付的力度,强化激励性补偿。对于落实主体功能区定位较好的给予奖励,建立地区间横向和流域上下游间的生态补偿机制,使这些地区在履行其主体功能的同时,能够实现“不开发的发展”“不开发的富裕”。比如,三江源地区是大江大河的发源地,涉及下游很多人饮用水的问题,就需要牺牲自身的发展。对此,在国家层面或者地区层面要给予生态补偿,以弥补限制其经济开发的损失,促使其更加注重生态环保。

禁止开发区要推进“统筹保护”。禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。对于这部分区域,要加大整合和保护力度,设立一批国家公园,通过管理体制、产权、政策、资金等多方面的统筹规划,强化对自然生态和文化资源的原真性和完整性保护。另外,针对存在的规划衔接性不强、重叠交叉严重等问题,党的十八届五中全会还提出,发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录,目的就是为了将各级、各部门的多种规划合成一体,实现“多规合一”,统筹人口分布、经济布局、土地利用、环境保护。

[责任编辑:杨凡、冀姣]

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