《话说新发展理念》之十八：新型城镇化以人为核心

2015年，我国城镇化率达到56.1%，已经接近2020年60%的发展目标，但户籍人口城镇化率只有30%多，离2020年45%的发展目标还存在较大的距离，农业转移人口市民化进展比较缓慢。大部分农民工并未实现身份的转变，“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”。新型城镇化，必须解决农民工半城镇化的困境。从国际经验来看，以英国为代表的西欧模式，注重政府引导，加强政府干预，在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时，把政府规划与调整放在重要位置。西欧模式在推动新型城镇化健康发展上对我们具有重要的借鉴参考价值。

党的十八届五中全会提出，要“推进以人为核心的新型城镇化”。新型城镇化突出以人为本理念，其核心是解决市民化问题，要着重解决“三个1亿人”的问题，即促进约1亿农业转移人口和其他常住人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。美国著名经济学家斯蒂格利茨曾预言：“21世纪对世界影响最大的两件事，一是美国的高科技产业；二是中国的城市化。”城镇化对我国经济增长引擎的重要性不言而喻，其在社会稳定、制度化、经济、环境和政策稳定、缩小城乡差距等方面都具有重要意义。

深化户籍制度改革。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。要彻底改变以房地产化和土地城镇化为中心的旧城镇化方式，尽快推进户籍制度改革，化农民工为“完全市民”，使有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，助其尽快跨越教育、就业、住房、社保等“四大鸿沟”。继续深化改革，尽快清理与户籍挂钩的政策，加快推进财政、就业、教育、卫生计生、土地、社保、住房等领域配套改革，落实好农业转移人口在不同类型城镇落户的政策，坚持自愿、分类、有序的原则，重点考虑推进新生代农民工和长期进城务工人员等群体首先落户，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，成为城镇市民队伍的重要组成部分。

实施居住证制度。到2020年农业转移人口总量将达到3亿左右，即使实现了1亿左右的落户目标，仍会有2亿左右农业转移人口未能落户。实施居住证制度是在现阶段不同城镇分类落户的条件下，逐步放宽户口迁徙限制的一种探索，是一个过渡性的制度安排。据2014年统计，1.55亿的新生代农民工处在义务教育阶段的子女有3300万人，其中约有1300万随迁孩子需在城市上学。实行居住证制度，可以为持证人提供与当地户籍人口同等的基本公共服务和便利，特别是为那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口解决子女义务教育、基本医疗、基本养老等方面的实际困难，推进未落户农业转移人口逐步享有城镇基本公共服务。要全面推行覆盖所有流动人口的居住证制度，让更多流动人口能够融入城镇，更多地产生对城镇的归属感和认同感。

财权事权要统一。要合理划分中央和地方政府的城镇基本公共服务事权，建立事权与支出责任相适应的制度体系。完善财政转移支付制度，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，分配一般性转移支付要考虑农业人口转移带来的增支因素，分配专项转移支付要逐步按照常住人口口径计算，解决部分地区财力不足问题。党的十八届五中全会还提出，要“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”，这就要求地方在土地城镇化、增加土地增值收益的同时，完善对农业转移人口的基本公共服务。此外，要加强对农业转移人口市民化财政支出成本的科学测算，为健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的体制机制提供依据。

维护进城农民土地权益。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，对提高农民进城落户积极性，顺利推进户籍制度改革，促进新型城镇化发展至关重要。在社会保障体系不完备的条件下，土地是进城农民生活保障的最后一道防线。维护进城农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，既是法律赋予农民的神圣权利，也是农民进退有据的有力保障。要进一步稳定农村土地承包关系，保护进城农民的土地承包经营权。在确保土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，特别是注意保障进城农民土地承包经营权和宅基地使用权，被征收时得到公平合理补偿。要推进农村集体产权制度改革，有效保障进城农民集体收益分配权。

防止“城市病”。2000多年前，古希腊哲学家亚里士多德曾说过，“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好”。然而，在当下中国的一些城市，细细品咂这句话却让人别有一番滋味。人口膨胀、住房紧张、就业困难、交通拥堵、资源短缺、环境恶化、公共安全事件频发，这样的场景正在今天国内的许多城市日复一日地上演。我们在享受城市生活的同时，也不得不面对愈演愈烈的“城市病”。究其缘由，规划布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科学，是产生“城市病”的深层次体制机制性原因。在中国，最不惧暴雨的城市，不是北京，也不是上海，而是青岛。可谁能想到，青岛是我国最早实现“雨污分流”的城市？要正视我们在城市规划、建设和管理中的问题，增强城市规划的科学性、权威性、公开性，提高城市规划、建设、管理水平，从治理“规划病”入手治理“城市病”，防止“城市病”全面蔓延。要以“棚户区改造工程”为基础，实施大规模的城市更新升级规划，重新规划和提升城市基础设施，优化城市空间布局，加强城市地下管网建设，提高城市的综合承载力。打造智慧城市，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心。

[责任编辑：杨凡、冀姣]

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