农业供给侧结构性改革要守住三条底线 _理论前沿_理论频道

坚持新发展理念，推进农业供给侧结构性改革是当前和今后一个时期农业农村工作主线，具有政策性强、涉及面广、群众关注度高的特点。2017年中央农村工作会议强调“推进农业供给侧结构性改革……必须守住确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的三条底线”。当前，务必用底线思维把握好农业供给侧结构性改革的方向和大局，筑牢改革的三条底线。

一、确保粮食生产能力不降低

习近平总书记强调，手中有，心中不慌。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。在我们这样一个有13亿多人口的大国，保障粮食安全始终是国计民生的头等大事。

1.始终高度重视粮食安全问题。解决好吃饭问题始终是治国理政头等大事。改革开放以来我国农业农村发展取得了长足进步，粮食总产量居世界首位，人均占有量超过世界平均水平，成功实现用不到世界7%的耕地资源和6%的淡水资源养活了世界约20%的人口，创造了中国和世界的历史奇迹。虽然农业供给侧结构性改革不追求粮食连续增产，而主要是解决供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题，但目的绝不是要让粮食生产能力降低，而是要建设更高水平更高质量的粮食供给能力，实现更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。

2.处理好调结构与稳产能的关系。2015年，我国粮食总产量达到历史新高6.21亿吨，但与此同时，库存量也达到历史新高，粮食实际进口达1.3亿多吨，出现了生产量、进口量、库存量“三量齐增”的悖论局面。这主要是因为大量进口大豆，而国内玉米等品种由于价格倒挂导致大量库存。因此，需要从供给侧发力进行调结构、提品质、降成本、去库存。2016年，全国粮食总产量6.16亿吨，比2015年减少0.05亿吨，粮食播种面积和粮食单位面积产量均比历史最高值的2015年有所下降。这里有主动调整的因素，但也要处理好结构调整与稳定产能的关系，防止借改革之名致使耕地锐减、谷物特别是口粮产量连年下降的情况出现，要确保谷物基本自给、口粮绝对安全。从资源条件、需求结构以及国内外经验看，“谷物基本自给”就是要保持谷物（主要是稻谷、小麦和玉米三大类）自给率在95%以上，“口粮绝对安全”就是稻谷、小麦的自给率基本达到100%。这是保障国家粮食安全的硬指标，也是硬约束。

3.坚决贯彻落实国家粮食安全战略。习近平总书记明确指出：我国粮食安全战略为坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑。农业供给侧结构性改革是在充分考虑农业资源和生态环境承载能力、确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的基础上，把农业政策目标由从依靠资源消耗、满足数量增长为主转到数量、质量、生态并重上，通过优化产品结构、经营结构和区域结构，增加绿色农产品的有效供给。这就要求在全国层面严守18亿亩耕地红线，守住16亿亩粮食播种面积和14亿亩谷物播种面积的底线，推动藏粮于地、藏粮于技的战略加快落地，依靠科技创新增强发展动能。并且要在保证粮食生产优先顺序的基础上，善于利用国际国内市场和资源，适当进口和加快农业走出去步伐。同时高度重视节约粮食。总之，粮食作为一种战略物资，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。

二、确保农民增收势头不逆转

党中央高度重视三农问题，从2004年起连续14年发布关于“三农”工作的中央“一号文件”，形成新时期强农惠农的政策信号，“三农”领域迎来新的发展机遇，粮食连年增产，农民持续增收。

1.农民持续增收是“三农”领域的工作重点。2010—2016年农民收入增长快于城镇居民收入增长的态势连续保持7年，2016年农民人均可支配收入达到12363元，城乡居民收入倍差2.72，这些都为经济社会转型升级提供了有力支撑和发展底气。历史事实告诉我们，什么时候我们党把农民问题解决得好，什么时候农业和农村工作抓得紧，改革就顺利进行、事业就蓬勃发展。

2.补上全面建成小康社会短板的必然要求。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。2016年，我国还有4335万农村贫困人口；2016年，农民人均可支配收入虽然增幅总体仍高于城镇居民的收入增长率，但实际增幅较往年已经明显放缓，为近13年来最低。这主要是因为我国经济增长速度由高速转向中高速，依靠工业化城镇化吸纳农村剩余劳动力就业的能力呈边际递减，促进农民工资增长难度加大。此外，农产品价格走低，持续提高农产品相对价格的政策也将面临转型和调整，持续大幅增加财政“三农”投入空间有限，经营性收入和转移性收入增长速度面临放缓。因此，要在农业供给侧结构性改革中，通过多层次多渠道千方百计帮助农民增收得实惠，努力补齐全面建成小康社会的短板。

3.政府和市场共同发力促进农民增收。促进农民增收，需要协同发挥好政府和市场“两只手”作用。要深度挖掘农业多种功能，加快构建现代农业经营体系，完善农民创业就业环境，培育壮大农村新产业、新业态、新模式，推动一二三产业融合发展；深入开展精准扶贫，广辟农民增收致富门路。要加快农产品价格形成机制和收储制度改革，解决资源错配和高库存问题，做好政策性粮食库存消化工作。此外，要完善“三权分置”，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；改革财政支农投入使用机制等。总之，要以深化改革促进农民增收。

三、确保农村稳定不出问题

由于我国农村地域辽阔，农民居住分散，乡情千差万别，因此，推进农业供给侧结构性改革务必要积极稳妥，稳步推进。

1.坚持试点先行、因地制宜。当前，如何深化农村土地承包经营制度改革、如何有序推进农村集体产权制度改革，从而切实维护农民合法权益、增加农民财产性收入、让广大农民分享改革发展成果、如期实现全面建成小康社会目标，是农村改革的关键。这就需要有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先顺序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破，从而实现改革的目标。

2.充分尊重农民意愿。农村改革要坚持农民主体地位，维护农民合法权益，保障农民的选择权，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性。政府可以示范和引导，但不以政府主观意志代替农民主体作用，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。要民主决策，涉及成员权利的重大事项都要充分发扬民主，如成员身份确认、资产股权的设置等问题不应由干部决定，而应由农村群众民主讨论决定。要保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，不论是改革方案的制定还是具体组织实施，以及改革之后建立管理制度，都要切实维护农民集体成员的监督管理权利。

3.加强和创新农村社会管理。要推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，特别是要加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。根据乡村自身发展规律，注重补农村短板、扬农村长处，强化村级组织运转经费保障，发展壮大村级集体经济，增强集体经济组织服务功能。切实加强基层党的建设和政权建设，完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，提升乡村治理水平。培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。

农业供给侧结构性改革关系到生产力调整和生产关系变革，着力解决结构性体制性矛盾，必将是一个长期过程。有关部门必须始终保持清醒头脑，将维护粮食安全、农民增收、农村稳定作为核心利益，划出红线、亮明底线，直面困难和挑战，积极防范改革风险，及时采取应对之策，才能牢牢掌握改革发展稳定的主动权，不断开创“三农”事业新局面。

（作者：中国浦东干部学院经济与工商管理教研部副主任、长三角研究院副院长）