山东省城市社区养老服务中存在的问题及其对策_理论原创_理论超市_理论频道

编者按：近年来，山东老龄化进程明显加快，高龄、失能、空巢老人数量大幅增长，老年人康复护理的专业化、规范化需求日益迫切。社区养老服务因与现行经济发展水平相适应，能够更好地适应人口老龄化发展的客观要求，已经成为现阶段养老服务发展的重要模式和方向。但如果缺乏正确引导、合理规划和统筹发展，不但不能促进养老事业健康发展，还会引发新的社会矛盾和问题，影响社会经济发展。最近，山东社会科学院对省内部分城市社区养老服务体系状况进行了调研，提出了相关对策建议。

作者：李爱

山东早在1994年就进入人口老龄化社会。截至2014年底，全省60岁以上老年人口1800万人，总数居全国之首，占总人口的17%以上，远超国际上10%的标准，并且增长迅速。预计到2020年，将达到2208.6万人，占总人口的22.33%。社区养老因与现行经济发展水平相适应，既能弥补机构养老不足，又能较好满足老年人就近养老的情感和物质需求，减轻子女照料负担，是现阶段养老服务发展的重要方向。因而，建立和完善社区养老服务体系是政府重视和促进民生事业发展的一项重要任务。

山东社区养老服务中存在的问题

社区养老政策支持力度不足，养老服务功能不明确

当前，山东养老服务政策滞后社会经济发展，社区养老服务缺乏整体发展思路。主要表现在：社区养老服务设施缺乏分类，服务功能设置不合理，服务设施不齐全。目前政府正在推动的日间照料中心，运营困难，进展缓慢；养老服务内容与服务需求脱节；服务成本高、服务项目少；老年补贴水平低等。

社区养老资源整合不力，医养结合不够

因老年人生活、医疗、保障分属于民政、卫计及人社部门管理等原因，社区行政资源、医疗资源与养老服务之间缺乏联系，养老资源利用率低；医疗机构与养老机构之间缺乏沟通与合作，老年人信息平台建设、健康档案管理存在叠加投入等资源浪费现象。据统计，济南市仅有3000名老年人可享受政府以购买生活照料为主的服务，占全市60岁以上户籍总人口的0.049%；老年人康复护理服务更加缺乏。医养结合老年护理院少，共8家，床位仅占养老机构总床位数的9.2%，而且是依托现有医院设施设立，离群众需求目标相差悬殊。

专业护理人员缺乏，服务队伍建设难度大

调研发现，济南市养老服务从业人员多以农村进城务工人员、城市“4050”人员、下岗失业人员为主，其中初中以下文化程度占50%，缺乏专业护理知识。虽有部分高校增设了老年护理专业，加强专业人才培养，但数量仍然不足，且因待遇或工作环境等因素，多数人毕业后不愿从事这一行业，专业护理队伍建设难度大。

社区养老服务缺乏社会支持，社会力量参与不足

政府和社会尚未形成对社区居家养老的统一认识和理解，宣传力度不夠，邻里互助氛围不足，全社会的养老助老道德风尚有待提高；政府对民营老年机构、民营资本的支持有待加强；社会组织参与养老服务事业有限，部分组织机构缺乏职业道德和社会责任感；社区志愿者与服务对象、服务机构之间关系松散等。

针对问题所提出的对策建议

生活照料和康复照料服务是社会化养老服务的重要内容，也是老年人最基本、最迫切的需求。生活照料服务应加强政策引导，注重社会组织培育，加强养老服务队伍建设；康复照料服务则应整合各项医疗护理资源，着重建立以综合医院为中心的老年人医疗，以社区卫生服务中心或社区护理机构为主体的老年人护理，以社会养老院为补充的老年人医护服务体系，来满足老年人多样化医护服务需求。

第一，坚持政府主导，健全老年服务制度

合理定位，科学规划发展方向。应对社区老年人数量和社区照料服务需求展开调查评估，根据评估情况和辖区内医护服务资源状况，确立老年基础设施合理发展规划，明确发展方向，确定发展重点和目标、实施细则、服务类型、经费来源等内容。

政府有必要对以下内容做详细调查：一是社区养老资源（现实和潜在）系统调查，为服务工作提供科学依据。二是对老年人基本状况和养老需求的系统调查，以便有针对性地进行资源配置，尤其需要对未来老年人（50-60岁）需求做系统调查，制定前期项目规划。三是对如何整合养老资源做系统调研，避免出现“大而全、小而全”的资源浪费。四是对现有养老政策的实施状况（宏观和具体）进行调查，完善现有政策方案，准确规划未来养老服务重点发展方向。

健全配套制度。根据评估结果，有针对性地研究制定社会融资、费用减免、护理保险等扶持政策，建立相应的配套实施机制，如服务设施的类型、层级规划、资金数目及来源、人员资格和岗位激励机制等。制订完善社区养老服务设施和项目财政支持政策，社区养老服务类型、内容及人群，服务设施管理规章和监督措施等。建立对家庭护理、社区护理、慢性病护理等服务领域标准和质量要求。完善老年人就业、服务储蓄及社工登记制度等激励措施，并以法律形式固定下来。探索建立养老护理金制度、老年人意外伤害险制度等。建议成立由专家学者及部门管理人员组成的养老问题研究基地，将理论研究与实践探索相结合，确立符合现实工作的调研项目并根据调研结果提出具体对策和建议。

资金支持。根据评估结果，确立政府财政投入偏向，减少资源重复建设；承担三无、困难、高龄等特殊老年群体医疗护理服务的最低保障费用。对各类养老机构给予相同优惠政策或补贴，并落实到位。资金支持方式应以购买服务或以服务设施、环境改善及老年人辅助工具购买等为主。加大对失能、困难等高龄老人助老服务的政府购买力度，聘请有资质的护理人员和服务机构提供服务，并进行规范管理和监督。发挥多方力量，积极筹集社区照料基金。

推出试点社区。首先，选择4-6个不同类型社区进行多元服务模式试点。在统筹考虑和综合利用社区不同资源的前提下，对社区管理体制进行适当改革，增设社区资源养老服务功能，拓宽养老服务管理范围，确定养老服务设施合理规划和最佳照料模式，进而确立现有经济发展水平下，山东城市社区养老服务政策和投入的重点、方向。其次，设立专项资金，并在一定的时期内，保持一定比例的增长。可在市区两级财政、福彩资金和社会组织的的共同资助下，逐步扩大覆盖面，使社区养老服务成为一种制度性安排，纳入社会保障体系之中。第三，通过各类优惠政策吸引民间资本注入。根据老年人实际承受能力，实行有偿服务，合理收费，推动社区养老服务自我运营发展。最后，借鉴国外社区养老服务相关经验，结合试点实践，适时出台社区养老服务的具体政策措施，规避意外风险或资源浪费。需强调的是，应建立对社区养老服务的管理监督机制，可以在居委会成立监督机构或赋予社区等有关机构监督职能，并在实践中不断规范和完善。

第二，加强资源整合，健全社区养老服务体系

目前，济南市历下区以生活照料服务为主的居家养老服务方式深受群众欢迎，应认真总结经验，找出不足，制订相应计划和政策，逐步在全市推广。这种方式值得肯定，但随着老年人口数量增长，是否有足够的财力支撑，还需深入探讨。以X区政府购买养老券发放的服务形式值得商榷。青岛莱西市立医院领建康复护理机构模式对社区康复照料服务有启发意义。

社区康复照料服务应以群众健康需求为导向，建立社区康复护理服务网络。

一是合理布局社区康复护理资源，适度发展社会养老机构。根据社区居民人口数量、卫生健康状况和需求及社区医护服务资源状况，确定项目布局规划，并制订具体的实施方案和细则。统筹规划老年护理服务网点的数量、机构设置、基本设施及人员（包括管理人员、各类医师、护士、护工）配置等标准、内容和职责。一方面加强社区医疗服务主体建设，增设康复照料服务功能，为老年人和社区居民提供综合性服务。另一方面对闲置的场所学校、原有的社区医疗资源等进行改扩建、增设或创办一些专业性较强的康复护理机构，如老年护理中心、家庭保健指导机构、社区康复院等,并根据护理服务内容和标准分设不同层次和等级。这些服务机构应建立社区老人健康档案，形成长期、动态的健康监测体系，为老人提供送医、送药、康复护理、精神慰藉、临终关怀等服务，满足老年人多元服务需求及缓解大医院的压力。

二是改革现有医疗服务模式，创新灵活多样养老方式。随着老年人口数量增加和平均寿命的延长，政府应深化医疗卫生体制改革，加快探索或创新多种医养结合养老方式。如开设老年门诊、慢性病跟踪服务手册，定期约诊或回访制度、上门医疗或康复护理、远程看护、家庭医生制度等。建立对困难、高龄等特殊群体的医护服务补贴制度、自主购买医护服务制度、老年长期护理险制度等。当前，应加快制订并完善基层医疗卫生服务机构与正规大医院合作政策，全面普及双向转诊制度，建立全科医生与基层卫技人员轮换交流常态机制，促进医护服务模式的转变。建议建立灵活、开放的医师执业政策，对医生执业地点注册、执业范围、服务收费类型、专业服务风险等制度化管理；岗位、职称晋升、待遇水平向基层医技人员倾斜；医院领建基层医疗卫生服务机构、康复机构等方式，为老年人提供质优、便捷、便宜服务。可考虑以槐荫区或千佛山医院周边社区为试点，让优质卫生资源向社区居民辐射，逐步建立起医院-社区护理机构-家庭护理三位一体的连贯性服务体系。

三是设立老年事业统一管理机构，负责老年健康服务体系的总体规划、实施与管理。其职责是对老年人生活、医疗服务进行宏观调控、综合协调、制定政策法规，并负责指导、监管、评估和审批。特别是应促进民政部门和卫生部门的沟通与结合，从社区层面开始搞好民政福利服务资源与卫生保健服务资源的整合。包括管理职能、资金、服务设施、服务项目、老年人信息管理、养老信息平台等多方面整合，避免福利项目重置。在政府统一引导下，着力构建一套居家、社区及医院密切关联的网络化、系统化服务体系。这个服务体系含有数字化老年疾病防控体系、健全的医疗服务网络以及急救助救服务、住院转诊服务和健康管理服务三个医疗服务通道。

第三，多元化筹资，创建长期护理险制度

国外长期护理保险主要以德、日为代表的强制性社会护理险和以美国为典型的商业性护理险两种模式。按照目前山东部分地区实施的医疗护理补助的发展趋势来看，强制性护理险模式是发展方向，不过有很多问题值得思考。有条件的老年人可长期住院享受医疗保险报销待遇及每月1000元的长期护理补助，医疗和护理费用更高，且纵容了这个群体住院护理疗养倾向，挤占了更多优质资源。随着试点的扩大，其弥漫增长态势是否影响医保基金支出和政府财政投入的方向还有待考证；而条件差的老年人只能选择回家或机构养老，他们几乎享受不到政府的医疗护理补助。建议对国内外长期护理险制度模式进行全面研究，结合实际，创新建立覆盖全省居民的老年长期护理险制度。针对不同人群，保费支付可分自费、半自费和免费等多种形式。加快制订护理保险相关法律政策并提供积极有力的政策支持，鼓励以房养老、劳务储蓄性护理保险、养老金划拨等多种保费支付方式，推动相关服务产业的发展。同时，促进商业长期护理险的发展和民间资本的投入，推动养老护理资金的专业化、标准化发展。

第四，重视专业人才培养，加强服务队伍建设

目前，从事老年护理服务工作人员素质参差不齐。管理人员、一般工作人员及专业护理人员和护工等都需要进行规范化、经常化培训。应充分发挥医学院校、护理学校及各类专门培训机构作用，规划和建立与实际需求相适应的养老服务职业培训体系。加强理论、专业技能及敬老爱老、爱岗敬业精神的培养，严格考核、持证上岗。随着社区养老服务设施的齐全和完备，老年人生活、医疗、康复得到便利的同时，也为专业护理人才创造了良好的就业环境，护工队伍也将得到规范管理和监督，其职业美誉度也将提升。

第五，多措并举，积极引导社会力量共同参与

制订具体详细的鼓励非营利组织参与政策，培育和发展非营利机构、志愿团体等社会福利服务组织，做大做强社会福利事业；建立相关制度和措施，对企业社会公益行为和社会公共募集行为等进行规范，鼓励各类组织和企业进入社区养老服务行业，提供有偿养老服务的同时，承担部分社会责任；充分发掘老年人力资源，重视老年人就业和自助、互助服务的发展；加强宣传，在全社会营造尊老爱幼的良好氛围。

（作者单位：山东社会科学院）