瞄准突出问题 打赢脱贫攻坚战

作者：王金胜

自党的十八大以来，脱贫攻坚，共享发展成为我国落实全面建成小康社会战略部署，实现中华民族伟大复兴中国梦的重要战略抉择。按照党中央的部署，在2020年全面建成小康社会的时候，我国要实现贫困县全部脱帽，7000万贫困人口全部脱贫。习近平总书记更是形象地指出：“小康不小康，关键看老乡。”为此，党中央、国务院先后出台了一系列重要的政策法规和改革举措，并在党的十八届五中全会上把共享发展作为我国“十三五”时期，乃至今后更长时期经济社会发展的五大发展理念之一突出强调，这既是对我国社会主义制度属性认识的坚持与深化，也是面对当前社会差距不断拉大、阶层裂度日益增加的现实作出的科学回答。2017年是我国贯彻落实“十三五”规划的关键之年，也是实现脱贫攻坚，全面建成小康社会的关键之年，我们需要在党中央的科学部署下，严密组织，认真落实，群策群力，多出实招，共同打赢脱贫攻坚这场硬仗，促进社会共享发展。

一、扶贫攻坚共享发展是我国全面建成小康社会必须啃下的硬骨头

脱贫致富，增强民生福祉，是人类社会的共同美好追求。国际社会也把减少贫困作为国际组织和国家政权义不容辞的责任和义务。但贫困与富裕始终相伴而生，贫困问题与人口问题和污染问题一起仍然是当前困扰国际社会的三大难题。正如著名经济学家萨克斯在《贫困的终结》中指出的：近250年来，世界人口和人均收入都以前所未有的高速度增长，但直到今天，仍有1/6的世界人口陷入“贫困陷阱”之中，每年有800万人因为极端贫困而死。

新中国成立之初，在经历了100多年积贫积弱和被列强蹂躏之后的中华民族，面临着一穷二白的严峻局面，物资短缺、生活贫困成为当时老百姓必须面对的普遍现实。发展经济，改善民生，带领人民群众摆脱贫困，就成为新中国必须面临的艰巨任务。党和政府带领人民群众经过艰苦努力，尽管中间也出现过挫折，但总体上使中国经济出现了较快发展，人民生活水平也有较大改善，改变了积贫积弱的落后面貌。

改革开放以来，我国确立了实现四个现代化的国家战略，邓小平同志在1979年会见日本首相时把未来现代化中国的图景形象的用“小康社会”来描述，并指出“这个小康社会，叫做中国式的现代化。”在小康社会的指引下，随着改革开放的不断推进，我国经济社会实现了快速发展，在2000年整体进入小康社会，实现了整体摆脱贫困的状态，从短缺经济进入过剩经济。但随着市场化改革的逐步深入和允许一部分人和地区先富起来战略的实施，我国在实现整体脱贫进入小康社会的背景下，一部分地区、一部分人群还没有真正摆脱贫困，仍然处于贫困线以下。因此，2002年党的十六大提出：要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。2012年，党的十八大又明确提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。

全面小康的实现要求啃下脱贫攻坚这个硬骨头，真正实现共享发展。实现小康是中华民族几千年来的梦想，传统意义上的小康主要是指人民生活宽裕殷实的生活状态，侧重于强调物质满足并引申为物质满足后的社会文明形态。而全面小康不仅是指影响人民群众生活的各个方面都能够实现富足，而且也包括全体人民群众都要实现这样的富足。因此，帮助贫困人口实现脱贫，走共享发展道路是全面小康社会的本质内涵。考虑到不同地区、不同民众的资源禀赋、发展水平、发展条件等存在明显差异，要在较短时间内实现全部人口的脱贫，确实难度很大，这也成为全面建成小康社会的最大短板之一。但无论前面的路有多么艰难，要想实现全面小康，脱贫攻坚是必须要越过的坎，是必须要啃下的硬骨头。

二、我国当前面临的扶贫形势

艰难困苦，玉汝于成。改革开放以来，我国扶贫事业取得了巨大的成就。1981年中国有贫困人口8.4亿人，贫困发生率高达84%，是世界贫困人口第一大国。经过全国人民的不懈努力，到2008年，中国共减少贫困人口6.7亿人，超过同期全部其他发展中国家减贫人口总数1300万人左右，贫困发生率降低到13%。2008年国际金融危机后，由于世界经济形势低迷，经济发展缓慢，世界减贫工作面临更大的压力，而中国的减贫事业却取得了快速的发展。根据相关机构的研究，1995年到1999年间，我国的平均减贫速度超过13%，2004年至2007年平均减贫速度超过15%，而2012年至2015年间，我国的平均减贫速度接近18%。到2015年末，按照我国确定的标准，我国的贫困人口下降到5575万人(国家统计局抽样调查数据为5575万人。根据国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统识别认定，2015年底全国农村建档立卡贫困人口为5630万人），贫困发生率降低至5.7%。中国也成为世界上唯一一个提前完成联合国千年发展目标中使贫困人口比例减半的国家，贡献了全球减贫的70%，中国扶贫工作取得了巨大的成就，成为国际减贫事业中的典范。

在看到成就的同时，我们也要清醒地看到我国扶贫工作仍然面临着艰巨的任务。由于我国国土面积大、人口数量多，分布相对分散，贫困人口情况差异大，资源禀赋条件悬殊等因素，决定了我国要在2020年完成全面脱贫工作的难度也是非常艰巨的。

首先，随着贫困标准的不断提高，我国贫困人口规模大、分布广，扶贫难度大。扶贫是通过帮扶使困难群众摆脱贫困状态的过程。但贫困既包括绝对贫困也包括相对贫困。国际上一般指绝对的贫困是生存的贫困，也就是说在当时的生产生活条件下，穷人不能满足维持生命正常活动所必须的基本生存需求。最初意义上的贫困主要是指物质的贫困，不能获得满足温饱需要的物质产品。后来，随着社会对贫困问题研究的深入，对贫困的概念从物质的短缺拓展为一种能力的缺失，如诺贝尔奖得主、著名经济学家阿玛蒂亚·森认为，贫困是指人们通过收入来保障生存的能力和机会的不足。而世界银行1990年对贫困的定义是缺少达到最低生活水准的能力。无论哪种贫困的界定，大多都用收入或消费水平来表示。如世界银行分别于1990年、2005年和2015年三次设定了用人均每天消费价值量来表示的贫困线标准（1美元/天、1.25美元/天，2美元/天）。我国在2000年以前也是按照国际通行标准实行绝对贫困标准，2000年至2007年开始实行绝对贫困标准和低收入标准（是指收入水平已经高于绝对贫困标准，但仍然很低，不具备自我发展能力，极易返贫的情况。），从2008年开始逐步提高扶贫标准，2008年农村贫困标准是1196元，2010年提高到1274元，2011年又提高到人均纯收入2300元（2010年不变价计算），这就比2010年的贫困标准提高了80%。而各个省市，特别是东部发达省市，还出台了各省的贫困标准。贫困标准的提高，必然带来贫困人口规模的扩大、拓展贫困人口的范围等问题，也进而增加了扶贫的难度。按照目前的标准，根据国家发改委和扶贫办的统计，我国目前仍有14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村、2948.5万个贫困户和5630万贫困人口。这些数字凸显我国贫困形势的严峻性和我国扶贫攻坚的艰巨性。

其次，经济新常态下扶贫压力增加，难度增大。尽管贫困的原因各不相同，但摆脱贫困都依赖于经济的发展。世界经济发展历程和经济学原理告诉我们，贫困发生率与人均GDP强度进而与经济增长速度具有高度相关性。2008年国际金融危机以来，世界经济进入低迷周期。作为高度融入世界经济的中国经济，虽然由于自身具有规模大、体系全、潜力大等优势，但也受到世界宏观经济形势的影响。再加上近年来我国在不断地加大转方式调结构等力度的影响，自2010年以来，中国经济增长进入了趋势减缓的下降通道，经济由高速增长转为中高速增长，产业结构不断提级换挡，发展的动力正在逐步转换，中国经济进入了新常态。在这一背景下，贫困地区的经济发展、贫困群众的收入水平也必然会受到一定的影响，可能难以再按照传统的粗放式发展路径快速发展。因此，扶贫的压力会增加，难度会增大。

再次，全面建成小康社会的目标指向使扶贫工作具有时间紧、任务重、约束多等特征。到2020年全面建成小康社会的奋斗目标既是加强扶贫脱贫工作的重要动力，也构成了外在约束。全面小康不仅仅是指收入水平的小康，还包括社会和谐、文化繁荣、生态良好等内容，是经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”，缺少任何一个方面，都不是全面小康。以生态为例，全面小康社会的建成，也内涵地包括生态环境的改善，正如习近平总书记指出的：小康全面不全面，生态环境质量是关键。客观来说，我国的贫困县的自然生态环境、贫困人口聚集区的自然生态环境大多相对较好，要加快扶贫脱贫，就需要加快经济发展，要上项目，发展产业，如果项目选择不好，产业定位不准，就可能会对当地的自然生态环境带来破坏。而要选择发展一些科技含量高、环境损害少、市场定位好的产业和项目，这些地区又可能受到自身人才、资金、技术、基础设施、制度环境等方面的约束，并不具备竞争力。而随着环保约束的越来越紧，这些地区不仅难以像过去那样靠拼资源来吸引外部资金和产业的入驻，而且可能使原来的一些高污染、高耗能、高排放的产业或项目也会受到限制，甚至会因为寻找新的“污染避难所”而转移到外部地区。因此，2020年全面建成小康社会目标指向下的扶贫工作具有时间紧、任务重、约束多等特征。

三、当前打赢脱贫攻坚战推进精准扶贫的突出问题

在2020年全面建成小康社会的时候，打赢脱贫攻坚战，让贫困县全部脱帽，贫困人口全部脱贫，是一项艰巨的任务。今年是脱贫攻坚承上启下、全面突破的关键之年。按照刚刚公布的2017年中央一号文件，我国要确保在去年全年超额完成1000万脱贫任务的基础上，今年再脱贫1000万人以上。要完成这样的任务，需要继续推进精准扶贫，重点解决以下几个方面的问题。

第一，扶贫脱贫要继续在精准上下功夫。我国当前的扶贫工作主要还是依靠科层制组织的自上而下的推动，在科层制末端的贫困地区和贫困群众，为了摆脱贫困而对扶贫资源有极大需求，但自己真正实际掌握的扶贫资源却很少，而在科层制的中上端，却手中掌握着大量的扶贫资源，这种扶贫资源在不同层级间的配置结构和效率直接决定着扶贫效果的高低，这就决定了扶贫资源的配置必须精准。自党的十八大以来，党中央提出“精准扶贫”、“精准脱贫”，这为我国推进扶贫脱贫工作指明了方向。全国各地也都在按照精准扶贫和精准脱贫的要求，在贫困人口识别、贫困原因查找、扶贫主体选择、扶贫对策制定、扶贫效果考核等方面都在积极的探索和推进，也取得了很好的效果。但由于脱贫工作时间紧、任务重、约束多等现实，客观来说，在某些地方、某些环节还需要进一步细化，做到更精准。比如，仅就产业扶贫来看，现在许多地方都是通过发展光伏、养殖、种植、加工等产业扶贫的方式来增加贫困户的收入，在具体的产业组织形式上多采用合作社的形式。但从具体操作逻辑来看，一些地方把产业扶贫资金量化给农户，入股合作社发展产业，每个贫困户获取一定的分红。这种模式虽然做到了精准脱贫，但产业项目收益如何分配？如何管理？是无偿给予还是有偿分配？如何处理积累和消费的比例？如何处理扶贫中的公平与效率问题？贫困户的退出机制如何建立？如何鼓励贫困户积极参与而不是“坐等分红”等问题都需要精准设计、科学考核，真正做到真扶贫、扶真贫。

第二，要在构建脱贫长效机制上下功夫。在国家大力推进精准扶贫的过程中，各地区、各部门也都通过多种方式和途径积极融入到扶贫攻坚的过程中，纷纷通过派人员、派资金、派项目等方式，采取完善基础设施、引进产业项目、发展电子商务和旅游开发等措施推进扶贫工作，这些措施也发挥了较好的效果，2016年，全国实现1000多万人脱贫，为“十三五”期间全面脱贫开了个好头，取得了开门红。但同时我们也要看到，现在的许多扶贫措施具有一定的短期性特征，比如帮扶单位出资金给帮包的的贫困村修路建桥、建造文化设施、通电通水等，提高了贫困地区的公共产品供给能力，但这些设施的维护和运行都需要一定的经费，在扶贫任务完成后如何筹措经费是关系到公共产品持续供给能力的重要问题。再比如现在的产业扶贫，都是通过帮包单位出人出资金吸引一些产业项目，或者发展种植养殖，这既需要资金，也需要技术，更需要人才，特别是具有企业家精神的人才，否则一旦帮包人员撤走，这些产业项目的运营都可能出现问题。因此，在扶贫帮包的过程中，要在构建脱贫长效机制，增强贫困地区、贫困村庄、贫困户的自身发展能力、造血能力上多下功夫，要通过帮包项目和产业，在帮包期间培育他们的企业家精神，增强市场经济意识，掌握相应的生产技术，形成一定的管理经验，真正建立脱贫后防止再返贫的长效机制。

第三，加大贫困地区的公共产品供给。公共产品由于具有非排他性和非竞争性的特征，它的受益者群体具有普遍性和公共性。在我国扶贫任务较重的国家扶贫开发重点县、集中连片特殊困难地区、贫困村等地区，虽然有些群众并不属于严格意义上的贫困户，收入高于我国贫困线，但总体收入水平仍然较低，发展的基础并不稳固，一旦出现什么意外的冲击，仍有陷入贫困的可能。在推进扶贫的过程中，通过加大贫困地区的公共产品供给，比如多修路、通水、通电、通气、通网，建设文化娱乐设施、完善教育医疗条件等，不仅能够实现扶贫脱贫的目的，而且能够为不属于贫困户的其他群众降低个人支出，增加个人收益，这样有助于整体提高这些地区民众的民生福祉，为巩固提升脱贫攻坚的效果提供硬件保障和软件环境，这也是贯彻共享发展理念的内在要求。因此，可以在条件具备的贫困地区，积极发展铁路、高速公路，兴建农田水利工程，加快农村电网改造升级；要加大对贫困地区自然生态资源的资本化，积极开展生态补偿试点；积极发展农村集体经济，壮大集体经济力量，增强贫困村庄的自生能力；提高贫困地区基础教育质量；建立健全留守儿童、妇女、老人以及残疾人的关爱体系；积极丰富农村社区文化生活等。

第四，扶贫脱贫工作中要处理好政府和市场的关系。政府和市场是资源配置的两种基础性手段，扶贫脱贫工作成效实质上也是资源配置方式和效率高低的体现。目前，我国扶贫脱贫工作中，政府起着主导作用，这既是政府义不容辞的责任，也是政府自身优势的体现。在我国政府主导型的市场经济下，政府在资源配置中发挥着重要的作用，特别是能够运用行政的、法律的、经济的等手段来配置资源，引导扶贫资源向贫困地区、贫困户流动，而且在产业扶贫等措施不能够全部脱贫的基础上，政府还可以通过社会保障制度实现兜底脱贫。但同时，政府也不是万能的，在扶贫脱贫工作中，政府职能的发挥也有边界，也存在“政府失灵”，需要发挥市场的作用。党的十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用，在基础设施扶贫、互联网扶贫、旅游扶贫，特别是在产业扶贫的过程中，要让市场发挥作用，在产业项目的选择、产业链的延展、产品的选定、产量的决定等方面，要遵循市场的规律，不能够凭借扶贫帮包单位和个人的行政指令。在贫困地区基础设施建设方面，也要注意发挥市场的作用，吸引社会资源注入，在条件允许的情况下探索采用PPT等筹资运营形式。政府是我国扶贫工作的主要推动力量，但并不是全部力量，要注意发挥好政府和市场“两只手”的作用，实现政府和市场的有机结合，共同推动我国打赢扶贫攻坚战，促使贫困地区、贫困群众早日脱贫。

贫困是“无声的危机”，建设中国特色社会主义，全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴的中国梦，都需要认真解决我国的贫困问题。未来几年是我国全面建成小康社会的攻坚期，也是我国消除贫困的攻坚期。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议已经把“扶贫攻坚”改为“脱贫攻坚”。2016年11月23日，国务院又发布了《“十三五”脱贫攻坚规划》，这为我们最终消除贫困吹响了号角。深刻认识我国脱贫攻坚面临的形势和任务，解决脱贫攻坚中的突出问题，严格按照党中央和国务院的部署，认真贯彻落实共享发展理念，群策群力，积极作为，尽快消除贫困这一我国经济社会发展中的最突出“短板”，为早日全面建成小康社会贡献力量。

（作者：中共山东省委党校经济学教研部副教授、博士，本文刊登在《理论学习》2017年第3期）

[责任编辑：杨凡、冀姣]

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