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郭训成:寓改革创新精神于宏观调控之中

来源:齐鲁网

作者:

2014-03-12 11:09:03

  作者 郭训成

  科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。作为正处在全面深化改革的关键时期、转型升级的重要阶段的山东来说,更好发挥市场配置资源的决定性作用,更好发挥政府作用,关键是寓改革于调控之中,用改革创新的精神,市场经济的手段,创新的办法,来提高宏观调控科学化水平,创造良好的营商环境。

  政府职能和宏观调控要“法定化”

  回顾总结我们35年来的经济体制改革实践,最鲜明的特点就是坚持市场化取向,最根本的是资源配置的制度安排,最核心的是处理政府与市场的关系,也就是不断探索政府与市场的边界划分、功能界定、组合方式、运作模式,激发市场主体的内在动力和发展活力,努力保持宏观经济稳定运行。在这方面,我们进行了不少改革创新,探索实践,积累了不少经验,也还存在着一些突出问题。主要是政府管得过宽、过多,对微观经济活动管得过细,政府直接配置资源的现象还较普遍,各类审批环节太多、手续繁琐,同时对生态环境、食品安全等又监管不严,存在着越位、缺位、不到位的问题。为什么我们这些年的行政机构改革、政府职能转变,社会上有一些不同的看法?为什么减政放权、理顺关系效果并不像预期那么好?这其中原因很多,但主要的是,我们对政府与市场的边界、功能划分缺乏制度规范、法制保障,部门职能法定、法治建设没有及时跟进。

  因此,改善宏观经济管理,更好发挥政府作用,一是必须强化市场配置资源的决定性作用,建立统一开放、竞争有序的市场体系,建立公平开放透明的市场规则,主要由市场配置资源、决定价格、调节供求。凡是能由市场机制能决定、能调节的,一律交给市场;凡是能由社会自主治理的事务,一律交给社会。政府主要负责制定游戏规则、负责调控监管。二是要深化行政审批制度改革,减政放权。要着力解决由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中遗留下来的难题,着力解决多年来积累下来的深层次矛盾,着力解决制约投资主体动力不足、体制制约严重的问题,改变长期以来政府大包大揽、过多直接配置资源要素、对微观经济活动干预过多的格局,有效解决不作为、乱作为以及监管缺失的问题,最大限度减少政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。三是要转变政府宏观调控模式。过去我们政府的自由裁量权比较大,有一定的主观随意性,透明度也不高,宏观调控更多的是依靠一些直接手段、行政的办法,实施效果也很少评价和责任追究。现在,政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供,努力做到权力、责任同步下放,调控与监管同步强化。要尽快制定颁布政府审批核准的项目清单,没有明令禁止的,视同绿灯通行。大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。要转变成更多采用间接的、宏观的、市场经济通行的手段和办法,通过战略规划导向,通过公开、透明、有效的信息发布,依靠法律法规规范,运用财税、金融等杠杆调节,规范市场行为,监督企业活动。比如过去企业要上项目、搞建设,要走很多程序,包括走很多的审批,当然有些审批是需要的,但以后上项目、搞建设更多的是要企业自主决策、银行自主审贷。政府管什么?管公共管理、市场监管、环境保护,管事后的监督,管营造更好的环境。四是要加强法制建设,把政府机构设置、职责范围、行政方式用法律法规固化下来,真正依法行政、依法办事。要依法规范政府宏观调控的职责、范围、手段、方式,推进职能法定化、调控机制化、工具协同化,增强宏观调控的规范性、科学性、协调性,减少随意性、盲目性,避免政出多门、相互制肘,真正建设服务型政府、阳光政府、法治政府。理顺政府内部的关系,理顺各部门之间的关系,理顺上级政府和下级部门的关系,使它更加科学、规范。

  发展战略和规划必须“顶天立地”

  发展战略和规划是根据国际国内形势背景、宏观经济发展环境、经济社会发展阶段、国家发展需要而研究提出的带有全局性、长期性、方向性的重要意图、总体思路、愿景目标、战略布局、战略重点和重大举措,是管方向、管整体、管长远的,也是政府制定宏观政策、实施宏观调控的重要依据。从一定意义说,战略和规划就是一个国家、一个地区的发展蓝图。要做到一张蓝图绘到底,首先要把蓝图科学地创意好、设计好、勾画好、描绘好,使其体现发展潮流、遵循客观规律、结合本地实际、符合人民利益。现在的问题是,经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡建设规划、土地利用总体规划以及各项区域规划、专项规划等纵横沟通衔接不够,不同牵头部门之间联系协商不够,开门编规划、科学编规划、社会参与编规划的机制有待完善,往往造成规划的前瞻性、科学性、指导性和可实施性不够好。

  因此,要更好发挥战略规划的导向作用,必须改革战略研究运作机制,创新规划编制模式。一是要坚持开放、科学、民主、法制的原则,面向世界、面向全国,面向社会,建立政府购买服务的机制,采取项目申报、课题竞标等形式,吸取多方参与,集中各方智慧,听取不同意见,真正把规划编制过程变成集成才智、汇集力量的过程,变成统一思想、增进共识的过程,变成协调政策、形成合力的过程。二是境界要高、视野要宽、定位要准、方法要新、举措要实。在经济全球化的背景下,在全面深化改革的新时期,在转型升级的新阶段,规划编制必须有世界眼光、全球视野、战略思维,必须顺应潮流、把握趋势、符合规律,必须体现市场经济要求,体现政府职能定位,体现政府战略意图,体现新阶段特征,充分运用现代科学技术手段和方式方法,研究提出协调配套的政策措施,切实增强规划的前瞻性、战略性、科学性和可操作性,使规划能“顶天立地”。三是强化规划信息发布和宣传解读。要充分运用各种媒体特别是信息网络平台,及时发布规划内容,适时准确进行宣传解读点评,引导经济社会活动,引导市场资源配置,引导市场预期。

  重点加快财税、金融、投资、价格等方面的改革

  当前,我省经济社会发展过程中存在一些矛盾和问题,如产业布局不够合理,社会化分工协作程度不高,部分行业产能严重过剩,高能耗、高排放的产业所占比重大,资源能源利用效率偏低,经济运行质量和效益不高,社会民生领域历史欠账较多,公共服务体系建设滞后,等等。这与我省所处的发展阶段有关,与山东地理区位、历史定位、路径选择、发展模式有关,更与财税、金融、投资、价格等体制制约有关,与政绩评价、业绩考核有关。要从根本上解决这些问题,还是要靠改革创新,靠在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时,重点加快财税、金融、投资、价格等方面的改革,建立有利于促进总量平衡、结构优化的体制,有利于发挥比较优势、促进合理布局的调控机制,有利于资源集约节约高效利用的科学制度,有利于提高效率、促进公平的政策体系。改善宏观调控,必须顺应经济全球化、区域经济一体化的趋势,符合信息化、网络化的潮流,体现转型升级的要求,符合市场经济规律,切实加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合,提高相机抉择水平,增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。

  一是深化财税体制改革。例如大家关注的收入分配问题,怎么来调节?很重要的就是靠税收来调节过高的收入,财政来保护低收入者的利益。例如,要控制高耗能、高排放、高资源消耗型的行业扩张,最有效的就是完善税收政策,让投资者无利可图。要深化预算改革,使其更加科学、严谨、规范、透明,更加具体、有效,让人大代表、政协委员,让纳税人、老百姓都能看得清楚明白,都能经得起审计、社会、时间、历史的检验。我们过去政府的投资,边界是很模糊的,有的既投入了社会公益事业,也投入了大量的产业领域,包括竞争性产业。下一步政府的投资就要更多的投入公共服务领域、社会民生领域、生态环保领域。即使是政府需要特别扶持的重点产业,也要重点投向人才培养引进、科技服务平台、重要基础性研究,而生产经营环节政府将不再投资。改革财政性资金的支出模式,更多的要用建机制、买服务方式,用财政资金与信贷资金、社会资金组合起来的方式,放大投资杠杆效应,提高资源配置的效率,提高财政资金投入的综合效益。

  二是要深化金融体制改革。小平同志讲,“金融是现代市场经济的核心”。这凸显了金融在经济社会发展中的重要地位。应该说,金融改革牵一发而动全身,“一着活、全盘皆活”。在经济全球化的背景下,在更加开放的新时代,在全面深化改革的新阶段,如何深化金融改革,增强金融发展活力、调控能力、监管能力和抗御风险能力,是个大课题。十八届三中全会对金融的改革开放提出了很多新的更高要求。比如说要打破垄断,几大银行垄断的局面将会一去不复返。随着外资银行的进入、股份制银行的发展、民间银行的兴起,银行的发展格局会发生很大变化,银行的体系会更加完善,金融的创新会更加踊跃。应该说,我们现在的金融,更多的是用传统的手段,依靠传统的领域,也就是存贷利差来赚取利润,下一步要更多地靠服务,靠非传统的业务来发展。没有金融的创新就没有经济的创新和发展,因此我们要深化金融体制改革,完善金融体系,改变山东金融发展滞后的局面。培育发展区域性的金融龙头企业,尽快改变山东没有一个上市的金融企业的格局。引入社会民间力量,引入外资银行,发展民营银行,发展股份制银行,推进信用社的改革,发展村镇银行。我省的风险投资公司与南方发达地区差距很大,这既影响了金融业、服务业的发展,也影响了整个经济的发展。要大力发展非银行金融机构,规范发展各类投资基金,推进资产资本化、证券化,推动生产要素自由流动、优化重组,使更多的企业具备上市的能力,以提高直接融资的比重。在金融改革的过程中,一个重要的问题是金融领域的监管。现代金融还增加了网络金融,这就对金融监管部门提出了更新更大的难题。我们要按照国际的先进经验和模式,完善相关法律法规和政策措施,强化科学监管,防范金融风险,特别是区域性的系统风险。

  三是要深化投资体制改革。项目实施、投资建设是经济社会活动的重要环节。投资是拉动经济增长、促进结构升级的重要力量。如何深化投资体制改革,至关重要。中国(上海)自由贸易区建设,政府对投资项目的管理,采用的是“负面清单”。就是说,企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批,投资活动更多交给市场、交给社会,把事前的审批变为事后的监督。同时,强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准,提出政府的一些产业发展的目录,并事前向社会公示,提高服务的透明度、规范化,引导社会行为,强化社会预期。政府要把好事后的监管关,监督企业项目建成、生产运营是不是符合节能环保标准,是不是影响公共利益,是不是影响公平竞争,是不是损害生态环境。

  四是要深化价格体制改革。发挥市场对资源配置的基础作用,价格改革是关键。许多过去由政府管制的价格要依法、依经济规律而放开,让市场来决定供求关系,决定价格形成机制。即使是涉及公共产品和社会民生的价格,也需要依法经过政府部门、中介单位、社会公众等各方参与的调查论证来制定,按科学、规范的立法程序来推行。

  (作者系山东省宏观经济研究院党委书记)

[责任编辑:杨凡、王鹏]

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