生态文明制度建设新探索_理论热点_理论超市_理论频道

党的十九届四中全会第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的宏伟“图谱”，并将坚持和完善生态文明制度体系作为其中的重要组成部分，开启了“中国之治”之生态文明制度建设的新篇章。近年来，四川坚定以习近平生态文明思想为指引，以环境质量改善为核心，以制度建设为保障，强力推进环境治理，实现了环境质量的连年好转，在2017年、2018年连续两年创下“十三五”以来历史最好水平基础上，今年继续高位增好，提前完成2020年全面建成小康社会生态环境保护目标。截至2019年10月，全省87个国家考核水质优良断面数从2016年的63个增加到85个，水质优良率从72.4%提升至97.7%，提前两年完成国家下达目标任务，有“长治常污”之称的沱江流域国考优良断面由两年前的6.25%提升到93.8%。地级及以上城市优良天数率达到89.8%，同比上升29.8个百分点，成绩喜人。为何四川生态环境质量连年好转？关键是“制度优势”转化出了“治理效能”。近年来四川在深入推进环境治理制度构建上主要做了以下探索。

围绕解决“谁来干”“谁负责”，探索构建生态环保责任体系和考核体系的四梁八柱

坚持“正向引领”，构建考核体系。省委、省政府制定党政同责工作目标绩效管理办法，将环境保护纳入考核内容；把环境保护考核权重由2013年的8%逐步提高到2016年的13%再到2018年的16%；出台市县党政领导班子和领导干部政绩考核工作实施办法，开展生态环保党政通则考核，干部选拔任用中体现落实环境保护相关要求暂行规定，不断完善生态环境考核制度。大胆实施“区域差异化”考核，出台全省主体功能区规划，明确全省58个重点生态功能区县不考核GDP。充分发挥考核“指挥棒”作用，引导各级干部牢固树立和践行绿色发展理念。

坚持“反向倒逼”，构建责任体系。出台党政同责目标绩效管理实施细则、生态环境损害责任追究实施细则、自然资源资产离任审计实施方案等系列文件，强化追责问责，不断健全领导干部生态环境责任体系。出台建设项目环评区域限批管理办法、生态环境损害责任追究问题线索移送流程，全过程倒逼压实属地责任。

坚持省级环保督察“全覆盖”，“三制三函”“四不两直”压实党政同责和一岗双责。率先在全国开展省级环保督察全覆盖，由省领导率领督察组开展督察，督察意见经书记、省长审定后反馈给督察地方党委政府；率先在全国开展督察整改“回头看”全覆盖，严格实行“清单制+责任制+销号制”，对中央环保督察及“回头看”宣传报道情况实施月调度，对移交信访问题实行季调度和季通报，促进真改问题、改真问题。采用明察暗访，采取不打招呼、不听汇报、不用陪同和直奔现场、直插基层“四不两直”，对整改措施推进滞后的地方和单位，制发督办函、预警函、提示函和拍摄制作警示片“三函一片”预警提示，督促加快整改推进。全省中央环保督察反馈意见89项整改任务已整改完成48项，移交的9070个环境信访问题已整改完成98%，全部达到时序整改进度。

坚持打攻坚战啃硬骨头，治气推行网格化管理，治水实施五级河湖长制。蓝天保卫战，探索网格化管理。发布《四川省网格化环境监管指导意见（试行）》，基本形成“各级政府统一组织、环境保护部门统一协调、相关部门各司其职、社会各界广泛参与”的监管格局。碧水保卫战，推行省、市、县、乡、村五级河长制。省、市、县、乡设立“双总河长”，由各级党委和政府“一把手”担任。全省共设立河（湖）长11万个，省级制定河长制工作考核办法，每年对市级总河长、市级河长、市级河长制办公室和省直有关部门进行考核，并对照“回头看”反馈意见、扫黑除恶督查以及媒体曝光情况对考核结果进行审核。河湖治理从“没人管”变成“有人管”，从“管不住”向“管得好”坚实迈进。

围绕“管源头”“控全局”，探索长江经济带战略环评“三线一单”和生态补偿激励

探索长江经济带战略环评“三线一单”先行示范，构建生态环境“分区管控”体系。四川作为先导示范省，勇于创新，大胆探索，已蹚出一条运用战略环评“三线一单”为生态环保“设红线”“立禁区”，为高质量发展“建通道”“划跑道”的源头管控新路子。具体做法包括：三级联动齐抓共管，形成省委省政府统筹谋划、省直部门联动配合、市州落实主体责任的三级联动齐抓共管局面；科学把握三组关系，处理好有效管控与高质量发展、科学编制与落地可行、全面覆盖与重点突破三组关系，全力助推高质量发展；统筹整合三方力量，向外借助专家力量、横向借助部门力量、向内整合自身力量，凝聚工作合力。四川“三线一单”编制成果顺利通过生态环境部审核，作为四川相关发展政策、区域发展规划、空间规划以及重大建设项目环境准入的重要参考和依据。

围绕“谁污染谁买单、谁受益谁补偿”探索构建生态补偿制度。一是探索跨省横向生态保护补偿。与贵州省、云南省签订《赤水河流域横向生态保护补偿协议》，成为首个在长江流域跨省流域横向生态补偿试点，三省每年共同出资2亿元建立赤水河流域水环境横向生态补偿资金。二是逐步实现省内流域补偿全覆盖。印发《四川省推进流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》等政策文件，逐步实现省内流域生态补偿全覆盖。三是建立健全环境空气质量考核激励机制。出台《四川省环境空气质量考核激励暂行办法》，从2015年起，省财政每年至少拿出1.3亿元用于各市州环境空气质量激励约束，通过目标激励、资金扣缴、强化问责等方式，促进各市（州）环境空气质量持续改善。

围绕“过程严管”“科学高效”，探索建立信息化、智能化无缝监管机制

探索搭建信息化智能化监管格局。坚持深入推进环境信息化建设，编制三年建设工作方案，持续推进环境信息化省市县三级统筹建设，大力推进生态环境大数据创新应用，建立四川省生态环境监测网络大数据管理平台，积极推进大气环境管理、水环境管理、固定污染源协同监管、“三线一单”、考核目标管理等重点业务信息化系统建设，助力打好污染防治“八大战役”。构建覆盖省、市、县三级生态环境系统的移动办公OA平台和综合管理平台，搭建一站式“办、阅、查”的综合服务体系，环境监管逐步迈过靠“人海战”的坎，向自动化信息化转变。

探索搭建“一平台、两公开”环保专项资金管理制度。坚持规划引领、制度约束、绩效考评管理和使用环保资金，探索建立起从项目申报到验收到评价各环节制度链条，制定四川环保专项资金项目管理职责分工和运行流程暂行规定、专项资金项目系统运行管理暂行办法，开发“专项资金项目管理系统”，运用“互联网+制度+监管”方式和“一公开、一公示、一公布”流程，立下“平台之外无项目”“体外循环要追责”硬规矩，项目资金管理全程、全面阳光运行。同时由驻厅纪检组全程动态监督，推动形成环保专项资金项目审批“权钱分离、互为制衡”态势。

围绕“用法律武器保护环境”探索实施最严格的环保法律制度

创新重点领域立法。出台首部跨区域地方法规《四川省沱江流域水环境保护条例》，修改《四川省环境保护条例》等6部地方性法规，将《大熊猫国家公园（四川）管理条例》列入省政府2019年立法计划。

严惩重罚违法环境行为。出台生态环境行政处罚裁量标准，开展“绿盾”行动等10大专项执法行动，坚持暗查、夜查、突击查、交叉查相结合，查处一个警示一片教育一批。对企业执法既有“力度”又有“温度”，在从严查处偷排偷放、恶意排污、数据造假、危废非法处置等违法犯罪行为的同时，制定科学合理的标准规划，指导帮助企业达标生产。

深入开展“两法衔接”。生态环境部门与司法机关建立协作机制，注重联动协调、信息共享、有效衔接，形成环境资源执法司法强大合力。2018年以来，全省办理生态环境违法案件1.2万件，行政拘留543起。

严格实行排污许可。先后出台《四川省排污许可证管理暂行办法》《主要污染物排污许可证实施意见》《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》，从实从严督促指导把关排污许可证核发工作。2018年在全国率先完成6个行业1456张排污许可证核发任务，2019年提前1个月完成19个行业8239张排污许可证核发任务。

围绕“共建共治共享”探索公众环保参与长效机制

近年来，四川坚持环境保护人人有责、人人尽责、人人享有，依靠全社会各方力量推进环境治理，坚决打一场生态环保的“人民战争”，在引导、激励公众环保参与方面探索了系列机制办法。

立体搭建环境信息公开模式，为公众参与提供信息支撑。已探索建立一套包括以“按月例行新闻发布”为主体，以“每日‘一网两微’发布”为常态，以“阳光热线”、媒体座谈等多种形式为支撑的常态化公开机制，以及涵盖企业、相关部门多元主体的涉环境信息的应公开尽公开。

系统搭建四大平台，为公众环保参与拓宽渠道。包括政民沟通平台，在全国率先探索“我与环保厅长面对面”沟通形式，成为激励公众参与经典做法；有奖投诉举报平台，依据《四川省大气污染防治法实施办法》建立生态环保有奖投诉举报制度；环保设施公众开放平台，全省符合条件的垃圾、污水、噪声、固废处理以及监测站点共计73家全部向公众开放，以此赢得公众的理解支持；协管平台，设立专兼职环保网格监督员，发动群众协助各级环保部门开展环保监督。

探索建立政策、资金、荣誉多种激励机制，扶持培育第三方力量参与环保。在全国率先探索实施“环保宣教公益示范项目”，由政府小额出资向NGO组织、学校院所、公益团体购买服务，激发社会力量参与环保，实现了小资金撬动大资源；探索开展个人“绿色先锋”、企业“环境信用”等评选评价，以荣誉、信誉激励环保参与；探索实施“美丽中国，我是行动者”活动机制，不断扩大环保“统一战线”和“绿色联盟”。

〔作者于会文系中央党校（国家行政学院）中青二班学员〕